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在规范和经验之间:福利国家的制度基础及现实挑战
2015年10月27日 15:12 来源:《经济社会体制比较》 作者: 字号

内容摘要:福利国家的道德和政治支持之间相互作用的基本逻辑,不可避免地要涉及国家福利政策的规范分析和经验分析两个层面。审视福利国家及普遍性福利政策的未来前景,必须把握其政治和道德支撑之间不断发展的相互逻辑关系。

关键词:福利国家;福利政策;制度基础;普遍性;政治

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  摘要:福利政策是一种有关国家行动的规范和经验问题。福利国家的道德和政治支持之间相互作用的基本逻辑,不可避免地要涉及国家福利政策的规范分析和经验分析两个层面。文章认为,对于当代福利国家发生的巨大变化,存在着价值观念和政治现实两种不同的解释逻辑。审视福利国家及普遍性福利政策的未来前景,必须把握其政治和道德支撑之间不断发展的相互逻辑关系。

  关键词:福利国家;普遍性福利政策;制度分析;政治支持

  从根本上讲,社会福利政策是一种有关国家行动的规范和经验问题。对于当代福利国家发生的巨大变化,往往存在着价值观念和政治现实两种不同的解释逻辑。在某一特定历史时期,制度选择往往决定着对社会政策的政治支持,社会的价值判断也往往受到制度规范基础的制约。因此,福利国家的解释逻辑往往受到制度条件的制约,社会福利政策的变迁也需要从福利国家制度的规范和现实基础的变化中予以解释。作为国家为公民提供福利产品的最重要形式之一,福利国家及普遍性福利政策正在受到广泛的争议和挑战,这些争议和调整必然体现在其价值基础和政治现实两个层面。因此,审视福利国家及普遍性福利政策的发展前景,必须把握其道德和政治支撑之间不断发展的相互逻辑。

  一、福利国家及普遍性福利政策的当代困境

  尽管“福利国家”这一概念广泛地存在于各种不同的政治行动、意识形态、价值观念和学术语境当中,它的发生、内涵、政策外延及发展演进在学科领域中也远未形成“惟一被普遍接受的假设和方法之综合物”(亚诺斯基、希克斯,2003)的意义,但作为社会政治意义上的学术话语,它集中地描述一系列由国家作为主体,按照需要且在大多数情况下通过免费的方式向全体公民提供诸如健康、教育、养老、失业等公共服务的社会政策,已经得到大多数学者的认可。在社会实践上,福利国家首先发端于20世纪50年代的欧洲,并随着西方战后经济的高速发展、公民权利运动的高涨而逐步向更广范围、更大深度扩展,也相应地刺激了西方国家公共政策范围的扩张以及利益集团政治的发展。

  现代福利政策及其制度安排,意味着国家治理的结构、功能和合法性发生了深刻变化。早在19世纪,德国俾斯麦时代所推动的社会立法、英国《伊丽莎白济贫法》中救助社会弱势人群以及一些国家为建立涉及煤矿工人、铁路工人、海员等劳工保险的有限尝试中,就有社会福利的思想和观念。但是社会福利并非从一开始就被纳入了国家的当然责任领域,而是在相当长的时期内作为一种消极的政府责任,或者是国家采取类似父爱主义立场而采取的一些有限行动,因此,基于公民和国家之间法律关系的社会权利观念仍没有被纳入公民权利的范畴。马歇尔认为,社会权利作为公民权利的重要内涵,是跨越三个世纪的民主化运动发展的产物:18世纪的公民权利强调基于法定原则的法律权利,19世纪的公民权利强调的是政治权利,而直到20世纪社会权利才成为公民权利的重要内容,1992)。随着20世纪政治生活中公民行动主动性、积极性的刚性增长,享有日益广泛的社会福利作为一种公民权利逐渐成为国家治理的重要基础,并最终对治理的结构、功能提出了新的要求。国家通过大规模的福利政策给予全体公民以平等的福利保障,保护公民不受意外事故、疾病和失业等对自我发展的消极影响,极大地扩展了公民对政治议题和政策行动的参与和控制,从而引起政治结构的深刻变革,以普遍享有更广泛社会福利为诉求的公民支持也成为扩大政治认同的新源泉。

  普遍性是当代社会福利政策最重要的特征之一。“战后欧洲福利国家建设的典型构成是,以全体国民为对象的普遍的社会保障计划。在英国和斯堪的纳维亚国家中,这一普遍性原则被贯彻得最彻底”(米勒、波格丹诺,1992)。在概念上,社会福利政策的普遍性包含两个基本维度:一方面涉及政策覆盖公民的比重,即福利政策是覆盖一国所有人口,还是只向部分群体提供某些津贴和服务;另一方面涉及福利和服务究竟如何分配,即福利政策是按照规定的权利进行普遍性分配,还是根据特定公民需求和资格测定进行选择性分配。在实践上,作为这种福利政策制度基础的福利国家建设,意味着国家根据统一的规则,完全承担起全国所有人口、所有年龄阶段的津贴和服务,并主要由三个部分组成:一是国家提供普遍可得的诸如卫生保健、基础教育、照顾老人以及住房补贴等公共服务;二是与公民资格相联系的普遍福利,例如基本养老金和儿童津贴的全民分配;三是强制性的社会保险体系,为实施诸如退休金计划、病假工资和养老保险等提供较高水平的收入保障。

  福利国家建设尤其是普遍性福利政策的提出,在价值层面上体现着国家和公民之间的权利和义务关系,即国家提供公共福利不是对公民的怜悯或施舍,而是公民基于权利对国家的正当要求和国家应该履行的政治责任;在现实层面上反映出国家采取积极行动为全体公民提供普遍福利,通过政治行动来医治社会弊病的巨大信心。这种信心在第二次世界大战之后的数十年间风靡整个西方世界并于20世纪60年代达到顶峰。在英国,工党政府宣布致力于建设“从摇篮到坟墓”的全民福利制度。在瑞典,社会民主党人批准了“增长平等”计划。在美国,约翰逊政府推出了建设“伟大社会”计划。

  福利国家建设以及普遍福利政策的广泛实施,不仅与政治上对国家行动的乐观主义情绪以及民主政治尤其是利益集团政治的发展有关,而且与20世纪50、60年代资本主义国家持续的经济增长密不可分。持续的经济增长有效地缓解了政治上有关福利问题的冲突和争论,使得在政治议程中反对国家提供普遍福利的阻力大大减弱。正如哈尔西所说,“事情再简单不过了,如果没有人境况日下,那么争论谁的边际境况超过来年国民收入增加水平就没多大意思了”(Halsey,1990)。反之,如果经济上的增长趋势难以为继,庞大的社会保障和福利开支将会带来政治上越来越多的冲突,关于福利国家的争论就会成为政治议程上日益重要的问题。布里格斯指出,“福利国家立法的纲要只有当它不再是一个纲要,只有当它不再仅仅被视为议会立法,而且是20世纪政府和压力集团、‘专家’和‘公众’的重要关系时,才能被充分理解”(Briggs,2004)。随着20世纪70年代经济领域出现滞胀问题,以及随之而来的社会失业问题越来越严重,福利国家及普遍性福利政策逐渐成为西方国家政治辩论和利益集团活动的焦点问题之一。在近年来欧洲主权债务危机以及波及范围更广的次贷危机中,有关福利制度改革、削减或合并以及压缩、削减福利支出等主张均证明了这一点。

  关于福利国家尤其是普遍性福利政策的强烈反对浪潮似乎表明,它在当前严峻的经济政治形势下已经危机重重,难以为继了。然而需要指出的是,作为一种关于国家行动的制度安排,普遍性福利政策以及福利国家的历史发展实际上遵循着某种特定路径依赖的逻辑。这里,路径依赖主要是指影响制度变迁的自变量和因变量之间互为置换和相互促动的关系,从而包含着三个方面的深刻含义:一是制度安排的早期细微变化,无论它们是否蓄意所为、是否合乎理性,都会对制度安排的后期阶段产生重大影响;二是某些行动策略一旦确立就很难更改;三是最初的行动目标会在未来历史结局中得到强化(即报酬递增或正向反馈)。之所以强调福利国家遵循路径依赖的“逻辑”,并不是为了在回顾其演进过程中简单地找出影响福利国家的主要历史因素,而是因为要合理地审视福利国家以及普遍性福利政策的未来前景,就必须把握影响其演进发展的关键因素,尤其是政治认同和道德支撑之间不断发展的互动逻辑关系。

  二、规范逻辑与经验分析之间的张力

  福利国家的道德支撑和政治认同之间的相互逻辑,不可避免地要涉及国家福利政策的规范分析和经验分析两个层面。从有关福利国家的理论研究来看,无论是反对福利国家的观点,抑或是为之申辩的主张,大致都遵循着规范分析和经验分析两条逻辑进路。然而,这两条逻辑之间的疏离、紧张和冲突,导致了现有理论在解释福利国家建设现状和预测普遍性福利政策发展前景上的主要困境。

  世纪70年代,当福利国家建设在经济滞胀影响下面临诸多争议之际,罗尔斯提出了理性的个人终将同意的两条正义原则:第一条正义原则是,“在最广泛的基本自由方面,每个人都与他人具有同等的权利”;第二条正义原则规定,资源的不平等分配只有在每一个人(包括穷人)的生活状态因此而变得更好的情况下,才会被接受(Rawls,1971)。

  第二条正义原则即所谓差别原则,意思是资源分配的不平等只有为了那些命运最不眷顾的人的最大利益才是正当的。罗尔斯的差别原则为国家福利政策提供了重要支撑,同时也遭到了来自各方面的诸多批评。来自右翼的批评认为罗尔斯的正义原则所依据的仍然是某种形式的“模式化原则”,即按照某人的某种资格、贡献、劳动或需要等等诸如此类的条件给予每个人“应得”的部分。这种模式化原则不可避免地将导致出现一个集权体系,并且这个集权体系自上而下地分配财富,而根据相应资格或条件进行分配实际上就割裂了生产和分配(诺齐克,1974)。来自左翼的批评认为罗尔斯忽视了诸如源于基本资源如个人无法施加控制的遗传和社会环境等)的不平等与由于个人不同努力程度之间的差别。约翰·罗默曾经质疑:为什么将正义的讨论仅仅限定为有关物质资源正义分配的讨论,而忽视诸如勤奋或天分等个人天赋的正义分配(Roemer,1985)。按照罗默的观点,真正的平等要求后一种资源也合乎公平地分配。问题在于,控制自己的倾向是否也应被视为一个天生的资源,本身就是一个具有争议的问题。因为在这种情况下,国家似乎应该补偿那些在命运赌博中失败的人。而且,如果罗默的观点成立的话,就必须满足下列条件:“假定不可分割的财产已经确定归个人所有,而且让人们公布他们所拥有的财产也是没有问题的”。显然,这样的假设只具有理论推演意义,在实践中根本难以实现。

  尽管罗尔斯及其反对者们的哲学言说错综复杂、艰涩难懂,但与之纠结在一起的实质问题却是一目了然的。它们可以简略地归为:国家应该如何行动?阐释这一问题所要应对的,恰恰就是有关福利政策种种争论的核心所在:集体为个人承担的责任究竟有多大个人应该独立承担的责任究竟是什么?国家应该如何行动的问题———即集体政治行动的道德框架是什么———也被纳入福利国家的规范基础范畴。对于福利国家以及普遍性福利政策的研究而言,阐明其规范基础是非常必要的。那种把福利国家的规范基础与经验问题分离开来的企图,的确会引起相当多的问题。这是因为,规范前提———如果仅仅是指那些隐含的前提———构成了所有福利政策分析的基础;社会福利计划并非是权宜之计式的安排,而是在很大程度上表达着明确的道德观念。因此,除非其规范基础被阐释清楚,否则社会福利计划很难被真正理解。正像挪威政治学家奥尔森所说的,“通过公共行动阐明哪些观念、价值和利益应该得到保护”已经并将继续成为政治理论的一项中心任务,1993)。

  在阐明福利政策规范基础的政治哲学复兴的同时,政治科学内部也产生了一个全新的、令人振奋的研究分支———政策执行研究。政策执行研究主要检验政治改革计划的实施,即当公共政策落到实处时,执行过程中发生了什么。早期公共行政研究的传统要么拘泥于法律或形式的特征,要么仅以组织或决策理论模型为中心,而执行研究主要考虑的是:公共行政部门的不同组织形式是如何影响成功执行计划前景的。它的创新之处在于,它以实施中的政策过程为中心,研究在何种情况下政治系统的政策举措能够成为现实Rothstein,1998)。因此,对于公共政策实现其预设目标而言,政策执行的经验过程可能更为关键和具体。政策执行的经验研究关注这样一个问题:为什么某些具有庞大雄心的公共计划最终却不能实现其原本设定的政策目标?并且意味着政策研究开始关注一种新的趋势:通过政治和行政途径推动社会发展的先决条件究竟是什么?它力图回答的问题与政治哲学需要解决的问题极为相似:国家能够做些什么?如果说,“国家应该如何行动”是规范研究探讨国家行动的价值基础的话,那么执行研究关于“国家能够做些什么”的研究,则代表着研究国家行动的另一条逻辑———关注公共政策的经验过程。

  无论强调福利国家的价值基础,还是关注其政策执行过程中的经验问题,无疑都是非常必要、不可或缺的。赫尔德认为,“如果一个关于民主制度最好形式的理论一定要人听起来言之成理的话,它就必须同时关注理论和实践问题,也必须同时关注哲学和组织、机构等问题”(Held,1987)。然而,两者之间的疏离、紧张和冲突,不仅导致有关福利国家综合性理论的缺失,而且使得在对福利国家的现状解释及前景预测等方面,都处于无力的尴尬状态。许多规范研究学者仅仅只是满足于分析公共政策得以建立的基本原理和规范基础,却对国家推动现实福利项目的经验过程兴趣阙如。戈金强烈地批评规范研究仅关注于“假想案例”而与现实问题缺乏实际关联性的做法,他指出:“我们要反思一些假想的案例———它本身越荒谬,结论就越明显。几乎没有进一步的争论,我们就可以从对这些‘荒谬的案例’直接反应中推导出一般道德原则……无论它们在解决深层次哲学问题的作用如何,这些怪诞的假想根本无助于解决公共政策的现实窘境”(Goodin,1982)。在经验取向的政策研究领域,情况同样并不令人乐观。许多政策执行研究学者常常诉诸建基于合理性和效率概念的经验分析,然后提出一大堆列举政策成功实施必需的条件,但对方案的规范性没有表现出应有的重视。显然,以合理性和效率观念为基础的实证分析作为政策建议的单一基础是不可行的,尤其当基础性道德原则受到威胁(就像在福利政策方案中那样)时,更不能如此。正如安德森指出的,“正是由于把道德观念视为理所当然的,所有问题才可作为技术性问题”(Anderson,1990)。现实层面的经验也证明,单靠经济学的成本收益分析并不能够为政策建议提供足够的支撑。部分原因在于经济分析中没有考虑到诸如“正义”等概念。例如,一个失业的人是否应该为他没有获得足够的教育,或者没有积极地找工作,或者没有及时预见到国际经济衰退和劳动力需求结构的转变对自身的影响等———负责呢?或者,失业问题应该归咎于失业者不能合理期望或预见到宏观经济环境的影响吗对福利政策的分析———特别是对其未来前景的分析,必须将规范和经验的表述糅合为建构性阐释。换言之,决定国家可以做什么、应该做什么,二者是同样重要的。如果要探讨福利政策的未来前景,就一定要涉及“能够”和“应该”。在此情况下,讨论把“国家应该如何行动”与“国家实际上能够做些什么”隔离开来,是毫无意义的。对此,伦德奎斯特认为,“经验理论和规范理论……之间存在非常严重的分歧,二者亦以此态度审视彼此,每一个领域的践行者常常都对对方的工作所知甚少。结果是无论二者在哪一个学科当中,都缺乏适当的条件以形成某种建构性理论”(Lundquist,1993)。在整合福利国家的规范研究和经验研究方面,制度分析是非常重要的。制度分析不仅涉及政治决策机制的正义规则,而且还考察社会政治行动的经验过程。分析业已确立的制度,有可能将“国家应该做些什么”与“国家能够做些什么”等问题连接起来,从而获得社会福利政策的一般性原则和经验性评价。更重要的是,通过对制度尤其是制度演进过程的分析,还有助于我们客观地审视和预测福利国家和普遍性福利政策的未来前景与挑战。

  三、福利国家的未来前景:经济和政治挑战

  考察福利国家及普遍性福利政策的道德基础及其未来前景,现实的政治支持是一个重要的制度分析支点。自20世纪90年代以来,尽管由于经济增长乏力和公共财政恶化,许多国家纷纷采取削减福利开支、缩减福利项目等措施,从而使得西方国家社会福利政策的普遍性越来越低。但总体情况是,除了极少数右翼的保守政党之外,普遍福利的基本原则在西方国家仍未受到根本性的挑战。对瑞典公民的访问调查显示,并非只有政治精英对全民福利政策保持始终如一的支持态度,普遍福利政策同样得到了公众强烈和普遍的支持。问题在于:广泛的政治支持是否足以保证普遍性福利政策能够拥有一个乐观的未来前景。从制度分析的角度可以发现,某些经济和政治因素正在或可能会对普遍福利政策的未来前景形成挑战。正是这些经济或政治的因素及其发展,决定着福利国家以及普遍福利性政策的未来。

  第一个挑战是公共财政状况。高福利国家需要相应的高税率。如果所有公民都获得补贴福利和公共服务,结果必然是国库的过度支出。20世纪80、90年代以来,大规模的财政赤字几乎成为许多西方国家在公共财政方面遇到的普遍难题。在可以预见的未来,公共服务和福利增加的需求很难通过增加税收来加以解决。例如,老龄化社会中退休人数的持续增加,必然对所有的福利国家造成相当的财政压力。即便如此,现在也没有明显的证据表明,高支出和高税收会必然导致经济效率下降。因此,普遍性福利政策的未来发展不能仅仅在经济方面寻求答案,而是必须从其他方面进行解释。

  第二个挑战是全球化的影响。这一论点主张市场一体化尤其是资本市场一体化的急剧扩张,削弱了高福利国家维持高税收的可能性,从而使得国家没有足够的财政资源来维持普遍福利的状态。然而,加勒特认为,“全球化并没有削弱左翼政府的权力与旨在调控市场产生的不平等现象的经济政策之间的联系。事实上,在许多重要方面,它们之间的联系被强化了”(Garrett,1997)。20世纪90年代以来,主张大规模削减福利开支的“撒切尔主义”等遭到重创、中左翼政党重新上台执政以及“第三条道路”等主张的出现,也证明了这一点。

  第三个挑战是福利政策对社会团结的影响问题。许多研究者认为,如果福利制度过度扩张,社会工作和生活中会出现扭曲激励结构的风险。在现实生活中,过多的疾病津贴、残疾抚恤金已经导致了各种各样的浪费。国家为公民福利承担过于宽泛的责任,导致公民社会(家庭成员,邻里之间)的道德网络在弱化,同时也使得接受国家援助的人日益缺乏对自身行为的责任感。实际上,对全民福利国家的批判而言,这些主张不是什么新的观点。恰恰相反,这些批评从社会基本保障制度一经建立起就与之相伴始终。从社会团结的角度来看,福利国家本身就是一次大规模的社会团结行动的实验。但如果社会保险资金遭到大规模的滥用,那么福利政策就将面临极大的社会问题。

  第四个挑战是对通过国家行动消除社会弊病的信心问题。尽管对国家行动的乐观情绪是第二次世界大战以后数十年间西方国家社会政策的典型特征,但到20世纪70年代,这种乐观情绪已经走到了它的对立面。对通过政治手段推动社会发展的悲观情绪开始弥散,至少在社会福利政策领域是如此。尽管国家将大量的资源用于解决诸如边缘化、犯罪、社会隔离等社会问题,但是解决这些问题的难度和效果却远未令人满意,对这些问题的政治管理越来越成为新的公共问题,从而使得无论在学术界还是政治领域,“国家不是万能的”、甚至“国家本身就是问题”等认知广泛地存在。

  第五个挑战是社会价值观方面的变化。20世纪60年代以后,西方社会的价值观经历了相当大的变化。公民对既定组织和权威的忠诚感明显减弱,那种认为自己从属于某种承担着共同历史使命的更大集体的观点已经减少。个人自主权的要求日益显现,规划自我生活的观念以及追求个性的观点越来越占据主导地位。对公共部门、公共机构决策的质疑越来越多,市民越来越倾向于表达自己的需求,在诸如公共事业和公共医疗需求等问题上更强调自我利益。这种新个人主义或反集体主义情绪如何实现与普遍福利政策的协调,在社会保险制度和公共服务中得到个性化对待的需求是否能够在普遍福利国家框架内得到满足,等等问题的解决将影响着普遍福利政策的未来发展。

  第六个挑战是越来越多的选择性福利政策。从20世纪80年代早期开始,接受根据个人经济状况进行公共援助的人数和规模大幅上升。据萨洛宁的调查显示,在20世纪年代,瑞典有些地方超过20%的人口接受了公共援助,某些城市这一数据比例甚至曾达到25%(Salonen,1993)。值得一提的是,这些增长都发生在经济扩张和低失业率时期。尤其引人注目的是,在接受根据个人经济状况进行公共援助的人当中,大多数是青年人。第二次世界大战之后,16~29岁的年轻人接受这一援助的数量翻了两番,这一群体已经代替了病人和老年人,成为接受公共经济援助的主要群体。按年龄来看,这意味着几乎的年青公民(1965年及以后出生的人)是在他们24岁时就开始接受公共援助的。毫无疑问,这些根据个人经济状况进行福利补助的因素作用日益强大,对基于公民资格的普遍性福利政策是比较大的冲击。

  第七个挑战是公共福利私有化的趋势。在西方国家,由公共部门直接提供的公共医疗保障和服务部门正在日益缩减。部分是由于意识形态的原因,部分是由于拮据的财政状况,许多政府当局与私营公司在教育和护理方面订立的公共服务合同越来越多。必须强调的是,公共服务的私有化和追求普遍福利国家之间实际上并没有直接或显著的矛盾。

  那么,在何种情况下竞争性、私有化与普遍福利国家才能更好地相容呢?显然,社会福利的公共提供与公共融资是两个不同的问题。

  上述挑战使得我们必须审慎考虑全民福利国家的发展前景。在社会科学领域,完成这一任务的传统方法是确定不同福利国家得以建立的根本原因,也就是探求最具解释力的独立变量。然而,这些解释中存在一个问题,即实际上很难判定究竟哪些是因变量、哪些是自变量。在相当大程度上,政治动员的模式影响社会政策的制定,而社会政策的制定又反过来影响政治动员。换言之,自变量与因变量是随着历史情况而发生变化的,就像某些社会政策方案也会加强劳工运动的组织力量一样。这些自变量与因变量之间互相影响,无疑增加了考察福利国家未来发展的复杂性。

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  (作者单位:东北财经大学)

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