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改进党的领导方式与执政方式的探索轨迹和规律认识
2019年07月15日 09:11 来源:中国社会科学网 作者:李良栋 字号
关键词:中国共产党;领导方式;执政方式;中华人民共和国宪法;国家治理现代化;机构改革

内容摘要:改进党的领导方式和执政方式,提高党的领导水平和执政能力,是推进国家治理现代化的重要内容之一。

关键词:中国共产党;领导方式;执政方式;中华人民共和国宪法;国家治理现代化;机构改革

作者简介:

  摘 要:改进党的领导方式和执政方式,提高党的领导水平和执政能力,是推进国家治理现代化的重要内容之一。改革开放以来,中国共产党人在改进党的领导方式和执政方式问题上进行了有益的探索,初步获得了规律性的认识,明确了必须在坚持中国共产党对国家和社会生活实行全面领导的同时,又应当善于依照宪法和法律通过国家政权来领导国家和社会生活。

  关键词:中国共产党 领导方式 执政方式 中华人民共和国宪法 国家治理现代化 机构改革

  作者简介:李良栋,中共中央党校(国家行政学院)教授。

  社会主义国家实行共产党一党领导和执掌政权的政治架构,是科学社会主义的一项基本原理,也是社会主义国家同资本主义国家在政治上的一个重要区别。但是,无产阶级政党在领导人民群众取得革命胜利、建立社会主义国家之后,如何建构一种科学合理的领导方式和执政方式以确实适应社会主义建设的需要,这在马克思主义经典作家的书本里找不到现成的答案,只能在实践中不断地探索、完善和发展。

  1978年中国共产党十一届三中全会实行改革开放以后,为了适应社会主义现代化建设新的实践需要,在总结历史经验教训的基础上,中国共产党人围绕着改进党的领导方式和执政方式问题进行了艰辛的探索,初步形成了规律性的认识。

  一、领导方式与执政方式的概念辨析

  研究改进党的领导方式和执政方式,首先要弄清两者之间的联系和区别。领导方式和执政方式是两个既有区别又有联系的概念。按照近些年来国内学术界一些人的看法,领导与执政是有区别的概念。这部分学者认为,领导的内涵是率领和引导的意思,体现在动员、组织人民群众实现某种任务和协调社会关系各个方面之中,属于政治的范畴。而执政则是一个政党依照法律在国家政权中享有主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动,其主要涵义是一个法律范畴。[1]

  在这个基础上一些学者认为,政党是为夺取政权和巩固政权而集合起来的政治组织;而政权是国家实现统治阶级意志的组织形式。一般地说,政党的领导机关是由该政党的全体成员推举的,是政治组织的内部活动;而国家权力机关及其组织成员是由具有选举权的公民依照法律直接或间接选举产生的,属于法律活动的范畴。政党并不掌握公权力,而政权则是公权力的集中代表。在现代政治生活中,政党的领导机关不能简单等同也不能代替政权的领导机关,政党本身(同样包括执政党)不能直接使党的决定成为国家即全体公民的意志。持有这种观点的人认为,中国共产党是国家政权的领导核心,但并不是国家权力机关。党的领导活动通常是通过制定正确的政治纲领来动员和组织全社会去实现某种目的和任务,是一种政治行为。党的执政活动则是国家行为,所有活动必须规范在法律层面,依照法律进行。如果两者不加区分,把领导方式运用于执政层面,就会造成离开宪法和法律去执掌政权,党包揽一切,造成国家生活的无序和紊乱。

  应该看到,上述看法具一定的合理性。在整个社会主义运动史上,相当长一段时间内由于没有正确认识到领导方式和执政方式的区别,简单地把党的领导方式当成了执政方式。在处理党与国家政权的关系上,常常将党内政治生活的领导方式和方法,套用到领导国家和社会的政治生活中来。这样做的结果,事实上造成党的政治活动同国家的政治活动混为一谈,因而在政治生活实践中引发了许多问题。因为,党的领导不能完全简单等同于党的执政。党的领导活动是覆盖整个国家和社会的,而党的执政活动主要是在执掌国家政权的范围内。“企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、城市社区和农村基层党的组织,由于不是领导一级政权的党的组织,因而也不应当是执政主体。执政的主体只能与国家政权机关相对应的同级党委,即中国共产党中央委员会和各级地方委员会。”[2]

  但是也应该看到,强调领导与执政的区别又不能绝对化。西方资本主义国家在政党与政权关系上,“领导”与“执政”的确是有严格区别的,因为它们实行的是两党竞争或者多党竞争的政党制度。无论是议会内阁制国家还是总统制国家,政党获得选举的胜利获得国家执政权之后,执政活动只能由该政党的政治代表来行使执政权,而政党则不能直接领导国家生活和社会生活。但是,与西方国家不同的是,社会主义国家实行的是一党领导和一党执政的政党制度,共产党的领导活动和执政活动总是错综复杂地交织在一起。因此,在社会主义国家,共产党对国家和社会的领导权与执掌国家政权的执政权又是有联系的。江泽民说过:“我们的党是执政的党,党的领导是要通过执政来体现。”[3]在社会主义国家,党的领导是执政的前提和基础,没有党的领导地位,就没有党的执政地位,党的领导活动有相当一部分内容特别是党对国家政治生活的领导,就是执政的内容。同时,党的执政活动又是实现党的领导地位的保证。执政党只有在执政活动中表现出高超的能力和非凡的绩效,才能加强和巩固执政党的领导地位。所以,在认识和把握党的领导方式和执政方式问题上,既要看到两者的一定区别而不能简单混同,又要看到两者的联系而不能简单割裂。

  二、改进党的领导方式和执政方式的探索轨迹

  早在新民主主义革命时期,中国共产党在江西中央苏区和陕北抗日根据地就曾经有过局部执政的历史实践,并且积累了一些有益的经验,但那毕竟不是在一个国家的范围内实行全面领导和全面执政。新中国成立以后,中国共产党成为执掌国家政权的党,开始领导国家和社会并且执掌国家政权。从新中国成立以后一直到“文化大革命”结束,在相当长的一段时间里,我们是按照党的一元化领导的方式来领导国家和社会生活的。这种领导方式尽管有一定的效率,但是,客观上造成以党代政突出和党政严重不分的局面。其明显的缺陷常常是以党的政策治国,偏离了法治的轨道。

  (一)党的十三大前后对改进党的领导方式和执政方式问题的探索

  在1980年《关于党和国家领导制度的改革》的重要讲话中,邓小平明确强调:“为了坚持党的领导,必须努力改善党的领导。”[4]他进一步指出,原有的党和国家领导制度存在着两个主要的弊端:一是权力过分集中;二是党政严重不分。因此,改革开放以来为了适应经济和社会发展的需要,简政放权始终是政治体制改革的重要任务。为了解决长期以来党和政府职能混淆的党政不分状况,在1986年中国共产党第十三次全国代表大会前后,党政分开的改革思路一度占据上风。改变以往党和政府之间职能严重不分是必要的,但是,当时一些人主张党政要彻底分开,不仅党同政府要分开,甚至党与国家政权也要分开。持有这种观点的人有两点理论依据:

  一是照搬西方现代政治学理论。西方现代政治学将政党与政权看作不同的政治主体,这些政治主体在政治学研究中分属不同的范畴。政党作为政治组织,是一定阶级或阶层政治利益的代表者。而政权则是国家权力的政治象征和组织形式,政府和司法机关则是国家政治权力的执行机关。根据这种分类,两者应当属于不同的政治主体。一些学者认为,既然是不同的政治主体,就不能混淆。在国家政治生活中,应该严格划分政党与国家权力机关、国家权力执行机关的界限。西方发达国家的政治都是如此。中国共产党作为政党组织,不能将自己等同于国家权力机关和国家权力执行机关,更不能干扰、插手这些机关的工作。因此,中国共产党执政主要是通过制定路线、方针、政策,然后领导人民通过立法形式,将这些路线、方针、政策上升为国家意志,形成法律。法律制定以后,党就不要直接涉及国家事务,而应当由国家权力机关、政府机关、司法机关按照法律来实施管理。所以,党只能通过推荐党的优秀干部出任国家公职人员,通过他们来控制国家政权,于是党作为政治组织与国家政权机关、国家权力执行机关一定要分开。

  很显然,这种观点的理论依据是西方的政治学理论。诚然,西方政治学中有一些是总结政治实践的规律性理论共识,但这些理论是建立在西方的政治制度基础之上的,其制度性质与社会主义中国的政治现实有着根本不同。这种套用或照搬西方政治话语逻辑来阐释中国经验的做法,在逻辑上必然陷入二律背反的困境。正因如此,党的十八大以来我们才鲜明地提出建构中国特色哲学社会科学话语体系,以适应真实有效开展中国重大现实问题研究的需要。

  二是片面理解邓小平的观点。持有党政彻底分开观点的人认为,邓小平讲的原有政治体制弊端之一的党政不分,就是党与国家政权活动不分。要实行党政分开,党组织就必须与国家政权加以区别,实现党的活动与国家政权的活动分开。

作者简介

姓名:李良栋 工作单位:中共中央党校(国家行政学院)

职称:教授

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