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国家监察体制改革的行动逻辑与实践方向
2018年11月25日 23:54 来源:《中共中央党校学报》,2017年第8期 作者:庄德水 字号
关键词:国家监察体制改革;;监察委员会;政治改革;政治权威

内容摘要:国家监察体制改革是超越体制困境的现实策略。现行监察体制面临着体制压力,体制压力既是结构性的,也是功能性的。

关键词:国家监察体制改革;;监察委员会;政治改革;政治权威

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  核心摘要:

  国家监察体制改革是超越体制困境的现实策略。现行监察体制面临着体制压力,体制压力既是结构性的,也是功能性的。“从实际情况看,影响反腐败成效的问题主要是,反腐败机构职能分散、形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频发却责任追究不够。解决存在的问题,必须依靠改革和制度创新。”出现这些问题,与监察机关运行机制滞后是相关的。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主”。“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经国务院同意。”在这种体制下,行政监察机关直接受同级政府的领导,地方政府容易因地方保护主义而干扰、干预监察机关的工作,监察机关难免受到其他政府部门的牵制而难以开展工作。加强人大监督,是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。人大监督依法行使监督权,可以促进“一府两院”依法行政、公正司法。但受结构性因素限制,现行监察机关隶属于政府部门,难以对“一府两院”实行有效监督,更无法成为人大监督的具体化和延伸。现行人大监督还存在着监督弱化、监督不力、监督效果不明显等突出问题,具体表现为人大及其常委会在行使监督权时,较多采用听取汇报、审议、执法检查、视察等程序性的手段,对于质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段运用较少。人大及其常委会的监督范围有限,往往限定于对本级“一府两院”及其选举、任命的国家机关工作人员,而对其他政府部门的监督不够。在实际工作中,由于行政监察范围过于广泛、行政监察运行缺乏透明度,除了执行中央专项治理要求外,监察机关实际只履行受理申诉和举报等职责,而对法律执行、政策落实、政令畅通等事项缺乏有效监督。并且,现行监察机关过多承担了与其职责无关的事务,以致主要职责不清,产生监督越位或缺位问题。要化解以上这些体制性压力,有必要结合大部制改革思维进行改革,要改变现行反腐败机构的隶属地位,整合不同的反腐败职能,使之成为一个集中统一、权威有效的反腐败机构,由单独一个机构综合履行监察职权。要协调党的纪检机关与监察委员会的关系,使之对所有公职人员形成监督全覆盖,包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员,国有企事业单位、群众和自治组织的管理人员以及其他依法行使公共职务的人员等。

  在联动性方面,国家监察体制改革具有实质性,涉及国家权力监督制约体系和运行机制的重构。国家监察体制改革到位后,各级监察委员会将成为一个独立的监督组织,专门履行监督执法职责、行使监察权,让监察权从现行行政系统的束缚中独立出来,形成行政权、司法权、监察权相互独立又相互协调的关系以及国家政权结构新形态。这样,将改变监察权受制于被监督对象甚至受被监督对象领导和干预的现状。因此,不能把国家监察体制改革简单地理解成提升监察委员会的政治地位,要看到,国家监察体制改革不是对旧有政治体制的外围突击,而是实行内部突破,先配置权力资源,再调整权力结构和关系,进

  而改变旧有的政治运行方式。国家监察体制改革一方面让国家政权机关拥有专门的监督组织,解决了党与国家政权机关的权力关系;另一方面通过合署办公体制,坚持党对各级监察委员会的领导,监察权仍属于党的领导范畴,党通过监察权实现对全部公职人员的监督管理。这样,既不避讳地触及政治改革的核心问题,又巧妙地提供了可行的解决方案,不仅没有削弱党的领导地位,反而提升了党的领导权威,革新了党的执政方式和领导体制。党对监察委员会具有领导关系,监察委员会在党的领导下,正确区分违反国法与违反党纪的行为界限,有利于实现监督执法与监督执纪的协调统一。纪检监察合署办公实际上可视为执纪与执法相结合的一种工作方式,为新时期探索党政职能分开、强化党的领导提供了借鉴。根据风险较小原则,国家监察体制改革与政治改革在改革策略上是一致的,坚持稳步的渐进改革方式,不会对现行政治体制和政治稳定造成冲击。

  国家监察体制改革具有相对独立性,不会受到其他领域改革的限制,并且与之最为密切的纪检体制和司法体制已先行启动并取得成果,为国家监察体制改革提供了外部制度支持,包括纪检机关内设机构的调整合并、建立完善司法人员分类管理制度、检察官员额制改革等。

  文章摘自:《中共中央党校学报》,2017年第8期。

  摘编:高建民

作者简介

姓名:庄德水 工作单位:北京大学廉政建设研究中心

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