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张建伟:监察至上还是三察鼎立 ——新监察权在国家权力体系中的配置分析
2018年08月26日 23:22 来源:《中国政法大学学报》,2018年第1期 作者:张建伟 字号
关键词:监察权;三察鼎立;留置;调查

内容摘要:从刑事侦查权的角度进行观察,监察权具有超越警察权和检察权的地位,成为警察之上的“警察”、检察之上的“检察”的格局。

关键词:监察权;三察鼎立;留置;调查

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  核心摘要:

  从刑事侦查权的角度进行观察,监察权具有超越警察权和检察权的地位,成为警察之上的“警察”、检察之上的“检察”的格局。警察机关本为国家的强势机关,具有维护社会治安、侦查刑事犯罪等诸多重要权力,在警察之上增设较为强势的执法监督机关,若能够发挥对警察系统的监察作用,对于制约这一庞大权力系统,防止其权力腐化,显然具有积极的现实意义。不过,监察机关未来拥有的治官权力,能量并不亚于警察权,其自身也需要外在制约,对于权力制约格局的设计,不可顾此(警察权)失彼(监察权),监察至上意味着没有有效的外部制约机制,只能依靠自律自制的方式,以自清门户的方法来保证“打铁还要自身硬”。短时期依靠这种方法还靠得住,但是国家监察体系一旦建立意味着长期、日常性权力运作,仅靠自制自律的办法是不够的(否则就不需要监察机关了),必须建立起他制他律机制,以免“权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败”的规律在监察权运行领域应验,而需要建立的他制他律的机制之一,就是“三察鼎立”的侦查权格局。警察、检察和监察可以形成三察鼎立格局,其含义是刑事侦查权分由三家行使,形成权力制约权力的合理布局,保障司法权的统一性和法治原则的落实。这种格局的构成方式是:其一,将国家监察机关纳入刑事诉讼主体范围,使监察机关与公安机关、检察机关等同为受《刑事诉讼法》规范的诉讼主体。监察机关成为《刑事诉讼法》规范的主体,目的在于维护司法权的统一性和法律(《刑事诉讼法》)适用的统一性,同时避免监察权成为不受法律正当程序控制的超级权力,从而使警察、检察和监察三足鼎立的格局获得形成条件;其二,保留检察机关对于渎职、侵权案件的侦查权。

  新的国家监察制度的创立,为吾人重新审视羁押权归属的基本原理提供了一个契机。国家监察委员会的权力属性具有复合性,它集中了党权(党的纪律检查权)与国权(行政监察权、刑事侦查权)于一身。从三权学说出发,国家监察权可以归属于行政权。但是,我国并不接受三权分立学说,国家监察权也不隶属于国务院及其下属行政体系,可见国家监察权不属于行政权;国家监察机关不是与人民法院和人民检察院并设的司法机关,其行使的权力不属于司法权;国家监察机关虽然由人民代表大会产生,向人民代表大会负责,但不属于立法机构的组成部分,也是不同于立法机关设立的专项调查委员会,可知国家监察权也不属于立法权。易言之,国家监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力,该权力就是监察权(有学者称国家监察委员会的监察权应为“执法监督权”,大可不必,这是因为虽行政机关都有相关领域的执法权,但是监察的对象不限于行政机关的执法活动,还包括立法和司法工作)。既然国家监察委员会不是司法机关,就不应具有羁押权,

  若需进行羁押,应当由司法机关批准或者决定并接受司法机关监督。

  为了使国家权力配合建立在法治基础之上,使国家法制的统一适用得到保障并使未来国家监察委员会得到良性运作,使宪法中“国家尊重和保障人权”的庄严承诺得到兑现以及刑事司法领域的人权进步得到体现,国家监察制度应当采取如下制度安排:1.将国家监察委员会就刑事案件的调查正名为“侦查”,如前所述,将国家监察委员会纳入刑事诉讼法主体范围,作为与公安机关等平行的侦查机关;2.《刑事诉讼法》适用于国家监察委员会办理的违法案件的“调查工作”(即侦查工作,下同),基于反贪腐案件的特殊性,可以通过进一步立法赋予国家监察委员会特殊侦查手段、设定某些特殊侦查程序以及相关辅助手段;3.人民检察院有权对于国家监察委员会就违法案件的“调查工作”进行监督,对于国家监察委员会成员在办理案件中构成渎职犯罪的案件,由人民检察院立案侦查。4.国家监察委员会办理的违法案件的“调查工作”中,需要采取强制措施的,应当交由公安机关执行。5.允许律师在国家监察委员会就违法案件的“调查阶段”为被调查人(即嫌疑人)提供辩护。上述制度设计,可以发挥检察机关对国家监察委员会执行《刑事诉讼法》的监督作用,也可以发挥公安机关对于监察委员会的制约作用,形成“三察”相互制约之势,保证国家监察委员会充分、正确履行职务,同时将律师制约作用引入国家监察委员会办案领域,保障案件依法、正确处理,避免出现违法办案等情况。

  摘自:《中国政法大学学报》,2018年第1期。

  摘编:高建民

作者简介

姓名:张建伟 工作单位:清华大学法学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:颜兵)
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