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中小学教师法制建设四十年(1978-2018)
2019年08月26日 15:57 来源:《全球教育展望》2018年第12期 作者:叶阳永 字号
关键词:中小学教师;法制建设;制度变革

内容摘要:中小学教师法制建设还存在资格认证条件偏低、职称与处分法律性质不清、工资保障责任和社会保障缴费责任强制力不足、聘用解除制度不完善与救济渠道较为狭窄等问题,上述问题的解决迫切需要重新审视中小学教师的法律地位。

关键词:中小学教师;法制建设;制度变革

作者简介:

  作者简介:叶阳永,中国人民大学教育学院讲师。北京 100872

  内容提要:中小学教师法制建设涉及教师资格、职称、工资、社会保障、惩戒、救济与聘用制度等诸多领域。1978年以来,我国逐步建立了体系完整的教师资格和职称制度,形成了保障和激励相结合的教师工资制度,社会保障逐步从组织向社会保险并轨,教师惩戒制度逐步完善,聘用合同制度初具雏形,建立了申诉、仲裁和诉讼等多渠道的权利救济制度。中小学教师法制建设呈现分领域推进、多部门协作、法制先导与实践先导并存、依附性较强等特点。中小学教师法制建设还存在资格认证条件偏低、职称与处分法律性质不清、工资保障责任和社会保障缴费责任强制力不足、聘用解除制度不完善与救济渠道较为狭窄等问题,上述问题的解决迫切需要重新审视中小学教师的法律地位。

  关 键 词:中小学教师 法制建设 制度变革

  标题注释:本文系中国教育发展战略学会教育法制专业委员会2015年教育法制课题“教师人事制度改革中的法律问题研究”(项目编号:JFY2014015)的阶段性成果。

  中小学教师①是我国基础教育的人力保障。建立健全保障教师合法权益和妥善处理教师与学校、学生、政府部门的关系的法律制度体系是吸引和保持一支稳定、高质量教师队伍的关键。改革开放以来,我国在建立健全教师法制体系方面进行了诸多探索和努力,取得许多重要成果,初步建立起一个内容相对完整的中小学教师法制体系。本文试图回顾改革开放以来我国中小学教师法制建设的发展历程,揭示中小学教师法制建设的突出特征,总结中小学教师法制建设的成果和不足,这对于进一步完善和加强中小学教师法制建设至关重要。

  一、中小学教师法制建设的变革历程

  (一)教师资格制度

  教师资格制度作为一种法定的职业准入制度,改革开放以来,经历了酝酿、过渡、推行与改革四个阶段。

  1978年到1992年是教师资格制度发展的酝酿期。“文革”期间,教师队伍受到严重破坏,在职教师的合格率不高。为稳定教师队伍和提高教师队伍的合格率,国家发布一系列规定,成为后来教师资格制度的重要内容。1983年8月,教育部发布了《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》,对合格中小学教师质量标准进行了原则规定。要求由县级教育行政部门对每个教师进行全面考核,给经考核合格,能胜任教育教学工作的教师发合格证件,这是教师资格制度的雏形。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提到“要争取在5年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作。在此之后,只有具备合格学历或有考核合格证书的,才能担任教师”。1986年实施的《义务教育法》第十三条规定“国家建立教师资格考核制度,对合格教师颁发资格证书”,首次从法律上确立了教师资格制度。1986年9月,国家教育委员会发布《中小学教师考核合格证书试行办法》,考核合格证书是不具备国家规定合格学历的中小学教师达到规定学历要求的重要途径。该办法规定了证书的性质、考试内容、考试时间和取得合格证书的程序。“合格证书”制度的探索为接下来教师资格考试制度奠定了基础。1992年2月,中共中央和国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》提出“中小学逐步实行教师资格制度”。

  1993年至2000年是全面实施教师资格制度前的过渡期。1993年10月通过的《教师法》再次以法律的形式规定“国家实行教师资格制度”,并规定了获取教师资格的条件和学历要求、教师资格种类和认证机构。《教师法》实施前已经在学校任教的教师,未具备规定学历的,由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。1995年12月,国务院颁布《教师资格条例》,详细规定了教师资格的分类与适用、条件、认定主体和程序。1995年12月,国家教委颁布了《教师资格认定的过渡办法》,针对在《教师法》施行之日前已在各级各类学校中从事教育教学工作的教师及承担教育教学任务的其他专业技术人员和教育职员申请教师资格证的问题进行了详细规定。1997年开始推进教师资格认定的过渡工作,对1993年12月31日在册的教师进行资格认定。

  针对《教师法》实施之后开始工作的教师的认证,1998年教育部在六个省(区、市)的部分地市进行了试点[1]。根据试点经验,2000年9月教育部公布《〈教师资格条例〉实施办法》,其中明确指出符合《教师法》规定学历的中国公民可申请认定教师资格,不符合《教师法》规定学历的公民不具有申请教师资格的条件。2001年5月,教育部发布《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》进一步细化教师资格申请的条件和程序、对教育教学能力考察的内容和程序。其中还规定各级各类学校师范教育类毕业生可以持毕业证书免于参加教育教学能力考试,若其他条件合格,可直接申请教师资格。由此,教师资格制度在全国开始推进。

  为了改革教师资格考试分省组织的弊端,2013年8月教育部公布《中小学教师资格考试暂行办法》,从国家层面规定了教师资格报名的条件、考试内容与形式,将考试的科目、考试内容大纲的制定以及试题的命制工作收到中央,办法先适用于承担教师资格考试改革试点的省(区、市),进而在全国推广。该办法同时规定试点工作启动后入学的师范类专业学生,申请中小学教师资格应参加教师资格考试,废除了师范类专业学生免于参加教师资格考试的特权。

  (二)教师职称制度

  中小学教师职称制度是关切中小学教师职业地位和薪酬待遇的一项制度,改革开放以来经历了实践推行、法律确认、改革调整三个阶段。

  1986年2月国务院发布《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》,规定专业技术职务是根据实际工作需要设置的,有明确职责、任职条件和任期,并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位,同时对专业技术职务的设置、条件及其评聘工作进行了部署。为贯彻落实这一规定,国家教委制定了《中学教师职务试行条例》、《小学教师职务试行条例》,同时颁布了《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》,分别规定了中学和小学教师职务的等级、职责、任职条件、考核评审程序。文件出台之后,全国各地中小学开展了教师的职务评聘工作。

  1994年开始实施的《教师法》确认了中小学教师职务制度,其第十六条规定“国家实行教师职务制度,具体办法由国务院规定”。1995年的《教育法》第三十四条规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度”。2006年9月开始实施的新《义务教育法》第三十条规定“国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务”。至此,我国中小学教师职称制度经历了一个从推广到运行,进而经法律确认的过程。

  随着中小学人事制度改革的推进,中小学教师职称制度等级设置不够合理、评价标准不够科学等问题逐渐显现出来。2009年,人力资源社会保障部和教育部联合发文,决定在山东潍坊、吉林松原、陕西宝鸡三地先行试点中小学教师职称制度改革。2011年,两部门又发文要求全国各省、自治区及直辖市遴选地级市进行中小学教师职称制度改革。总结试点经验后,2015年8月人力资源社会保障部、教育部印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》,标志着新的中小学教师职称制度全面实施。新的职称制度终止了中学教师和小学教师职称分开评定的情况,原中学教师职务系列与小学教师职务系列统一并入新设置的中小学教师职称系列,同时在原三级教师、二级教师、一级教师、高级教师的基础上,增设正高级教师职称。

作者简介

姓名:叶阳永 工作单位:中国人民大学教育学院

课题:

本文系中国教育发展战略学会教育法制专业委员会2015年教育法制课题“教师人事制度改革中的法律问题研究”(项目编号:JFY2014015)的阶段性成果。

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