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我国义务教育阶段教师编制供求矛盾及改革思路
2019年06月24日 15:24 来源:《教育研究》2018年第8期 作者:邬志辉 陈昌盛 字号
关键词:城镇化;义务教育;教师编制

内容摘要:当前,全面二孩政策、城镇化推进及新课程改革等都对义务教育阶段教师编制提出了扩增要求。

关键词:城镇化;义务教育;教师编制

作者简介:

  作者简介:邬志辉,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院院长,东北师范大学研究生院院长、教授、博士生导师(长春 130024);陈昌盛,比利时荷语鲁汶大学科学学院统计学硕士生

  内容提要:当前,全面二孩政策、城镇化推进及新课程改革等都对义务教育阶段教师编制提出了扩增要求。随着乡村学龄儿童大量进城就学,城乡学校普遍面临教师总量性缺编和结构性缺编难题,传统的以户籍学龄人口数量为基数、以师生比为标准的教师编制配置模式越来越难以适应学龄人口流动性的挑战。为了解决这些问题,一些地区探索了一系列编制外教师供给新模式。面向新时代,应把义务教育阶段教师编制从党政群机构编制中分离出来,作为专项编制单独管理,建立以持居住证学龄人口为依据的教师编制动态核定机制;实行中央统一领导,省级统筹、分级管理、专编专用的教师编制管理机制;在编制总量内设立一定比例的预留编制,以解决新增因素对教师编制的弹性需求,提高教师编制使用效率。

  关 键 词:城镇化 义务教育 教师编制

  标题注释:本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国农村教育发展基本类型与模型建构研究”(项目编号:18JJD880001)的研究成果。

  目前,我国正处在城镇化快速发展阶段,学龄儿童大量涌入城镇就学。2017年,我国义务教育阶段随迁子女数量达到1897.45万人,其中进城务工人员随迁子女达1406.63万人,分别占全国义务教育阶段在校生总数的13.05%和9.68%。庞大的随迁子女跨区域流动对城镇和乡村义务教育公办学校教师供给提出了新的需求,学龄人口流入地(城镇)和学龄人口流出地(乡村)学校同时面临教师“总量性缺编”与“结构性缺编”的严峻挑战。2016年9月与12月,东北师范大学中国农村教育发展研究院分别对广东、山东、四川、江苏等省份进行调查,发现当前公办学校教师编制供给难以满足强劲的编制需求。各地通过改革创新形成了四种“编制外”教师供给模式,但均没有改变“财政供养教师”这一根本,且存在教师合同有风险、教师权益难保障、教师队伍不稳定、编外改革难持续等问题,亟待改革教师编制供给模式,促进教师资源合理化配置。

  一、义务教育阶段教师编制扩增的需求分析(略)

  二、义务教育阶段教师编制供给的主要矛盾

  我国义务教育阶段教师编制配置尺度有两种:一是以区县为尺度,二是以学校为尺度。我国义务教育阶段教师编制核算标准也有两类:一类是师生比标准,另一类是师班比标准。现实中有四种教师编制核算模型:Ⅰ型配置模式的前提是所有学校的学生数都是大致相当的,但现实中由于有小规模学校的存在,因此这种教师编制配置模式经常会遇到总量不足的问题;Ⅱ型配置模式的前提是学校是成规模的,但现实情况是大校和小校同时存在,因此这种模式对小规模学校来说是不利的;Ⅲ型配置模式的前提是校际班级规模相同,而实际情况是大班学校和小班学校同时存在,因此这种模式对大班额学校来说是不利的;Ⅳ型配置模式的前提是校际班级规模是标准化的,既不存在大班学校也不存在小班学校,或者大班额数与小班额数大致相当。在现实中,如果小班额数量较多,那么这种配置模式总体上是有利的;如果大班额数量较多,则总体上是不利的。至于一个区县究竟采用哪种教师编制配置模式,全依地方政府的财政能力状况和对教育的重视程度而定。(见下图)

 

  乡村学龄人口的向城性流动,一方面导致城镇学校拥挤化,另一方面也导致乡村学校稀疏化。城镇学校实质性缺编和乡村学校形式上超编并存的现实似乎意味着教师编制总量是足够的。但是,在教师编制总量控制和区县统筹制度框架下,我国义务教育阶段教师编制供给面临着两大矛盾。

  (一)编制限增政策制约教师按需供给

  近些年来,我国财政供养人员数量迅速增长,对各级财政产生了极大的经费支出压力。在此背景下,2013年国家提出财政供养人员只减不增的要求。2014年11月,中央编办、教育部、财政部联合下发的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》积极贯彻了中央精神并做出四项有重大意义的决定,一是统一城乡中小学教职工编制标准,改变长期以来城乡教师编制差别对待的做法;二是严格执行财政供养人员只减不增政策,实行中小学教职工编制总量控制;三是实行向农村边远地区适当倾斜政策,对小规模学校按师生比和师班比相结合方式核定教职工编制;四是逐步压缩非教学人员编制,鼓励探索以政府购买服务方式提供工勤和教学辅助等服务。表面上看,这一政策对农村学校是有利的,因为统一城乡教职工编制标准意味着农村学校可以核算出更多的教师编制数,向农村边远地区倾斜同样可以使农村学校得到更多的实惠。但实际上,受教职工编制总量控制影响,这些好处只是镜中花、水中月。对于财政比较困难的市县而言,政府购买工勤及教辅服务只是画中饼、纸上兵。

  教职工编制总量控制对城乡学校均产生了影响。对乡村学校来说,按师生比看,乡村小学已达1∶14.71,教师数量非常充足,远高于城区和镇区的1∶20.21和1∶18.85。但若按师班比看则仅有1.85∶1,教师数量又非常不足,远低于城区和镇区的2.25∶1和2.29∶1。乡村学校教师编制紧张引发系列结构性问题。首先,总量结构问题。按照国家课程设置方案,小学和初中的教学工作总量是固定的,如果每位城乡教师的工作量都是相等的,那么乡村学校对教师数量的需求就是相对固定的,它不会因为学校规模和班级规模变小而改变。乡村教师供给不足导致乡村教师工作负担大、专业发展难、职业倦怠重、课程开不齐等问题。其次,学科结构问题。由于教师数量有限,除语文和数学外,英语、科学、信息技术、音乐、体育、美术等课程基本开不出来,即使招来了音乐、体育、美术教师,也基本都用于语文和数学教学。再次,年龄结构问题。由于乡村学生向城镇流动,导致乡村学校教师相对超编,年轻教师进不来,致使一些地区10年没有招聘新教师,教师老龄化问题十分严重。对城市学校来说,虽然进城务工人员随迁子女不断涌入、新建学校不断增加、班级规模不断膨大,但在财政供养人口只减不增政策下却无法增加教师编制,导致城镇学校靠大量聘用编外教师来满足教学需求,编外教师的大量存在使学校教育工作的稳定性受到极大挑战,教育质量保障十分困难。

作者简介

姓名:邬志辉 陈昌盛 工作单位:教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院;比利时荷语鲁汶大学科学学院

课题:

本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国农村教育发展基本类型与模型建构研究”(项目编号:18JJD880001)的研究成果。

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