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论人类命运共同体构建中的和平搁置争端
2021年02月01日 15:49 来源:《中国社会科学》2019年第2期 作者:黄瑶 字号
2021年02月01日 15:49
来源:《中国社会科学》2019年第2期 作者:黄瑶
关键词:人类命运共同体;和平搁置争端

内容摘要:人类命运共同体是中国提出的处理国际关系的倡议与构想,具有重要的理论和实践意义,并越来越得到国际社会的高度关注。

关键词:人类命运共同体;和平搁置争端

作者简介:

  人类命运共同体是中国提出的处理国际关系的倡议与构想,具有重要的理论和实践意义,并越来越得到国际社会的高度关注。国际法是国际关系在法律制度层面的反映,是制度化和法律化的处理国际关系的原则、规则和制度的总和。本文着眼于国际法上的争端处理制度,指出在当代国际社会正发生巨大变化的背景下,国际争端解决实践所遇到的困境,阐述和平搁置争端模式的现实需要,并以构建人类命运共同体为导向,对和平搁置争端实践进行理论化,探讨一种新的国际争端处理观,进而研究构建人类命运共同体与和平搁置争端之间的互动关系。

  一、和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富

  从国际法的角度理解人类命运共同体,并进而推动构建人类命运共同体,必然要考虑对国际上种种争端的处理。冷战结束以来,国际社会不断发展和平解决国际争端的各种机制和方法,对维护世界和平与安全起到了积极作用。然而,现有的国际争端解决方法存在的局限性也是显而易见的,特别是随着国际实践的发展,其局限性愈加明显,和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富。

  首先,启动任何和平解决争端方法都受到国家同意原则的限制,而且难以全面彻底地解决争端。就谈判方法而言,争端方若无法对谈判的议题达成一致,一方可以通过拒绝就全部或部分议题谈判的方式限制谈判的作用。就调解、调查、调停等有第三方参与的政治解决方法而言,是否允许第三方介入取决于争端各方的同意,第三方的介入程度和范围也受到争端各方同意的限制。至于国际仲裁、司法解决这样的法律解决方法,国家同意对国际法庭或仲裁庭管辖权的限制更为明显。实践中,通过单方面声明接受国际法院强制管辖的国家只有73个,而且这些国家都将涉及其核心利益的争端排除在国际法院管辖权范围之外。又如,有不少条约规定了国际法院的管辖权局限于解释和适用该条约的争端。但这类争端往往不是关涉纯法律问题,这也就导致即便国际法院就特定争端作出有拘束力的判决,这样的判决对争端国间关系的改善和问题的解决所作的贡献也是有限的。

  其次,现有的国际争端解决程序存在被滥用的风险。例如,根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第288条规定,只有关于《公约》解释和适用方面的争端才能启用《公约》强制争端解决的程序。然而,在菲律宾单方面提起的南海仲裁案中,菲律宾规避《公约》的限制,针对南海部分岛礁的法律地位、海洋环境等问题提起针对中国的仲裁,试图通过仲裁给中国方面施加压力。但中菲之间南海问题的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,这些问题不在《公约》的调整范围内,更不涉及《公约》的解释或适用。因此,依照《公约》附件七组建的仲裁庭无法就这些实质性问题进行裁判,诚如外交部在声明中所指出的:“菲律宾滥用《公约》强制争端解决机制,单方面提起并执意推动南海仲裁,是披着法律外衣的政治挑衅,其实质不是为了解决争端,而是妄图否定中国在南海的领土主权和海洋权益。”可见,在一些涉及复杂问题的争端中,在时机或条件不成熟的情况下,以“和平解决争端”之名强行提交某种争端解决程序,无益于问题的真正解决,反而可能使得紧张的态势进一步恶化。

  再次,现行国际法体系缺乏有效的强制执行机制,不能确保争端方主动、自觉地接受解决结果。在现有国际争端解决方法缺乏强制执行机制的情况下,争端方很可能选择反悔或直接无视对其不利的协议或裁判。如果争端一方拒绝接受解决结果,则往往是经历了漫长争端解决程序后,争端方的权利及义务仍无从实现或履行,争端方之间的关系未得以改善。只有当所有争端方主动接受并履行解决协议或司法判决的内容时,该争端才算彻底解决。

  最后,解决争端的法律裁决对复杂国际争端的最终了结作用有限。在国际实践中,有的国际争端解决需要比较长的时间,世界上存在着不少长期悬而未决的国际争端。实际上,一个国际争端可能牵涉文化、宗教、历史、语言等因素,国际司法机构难以对这些因素带来的问题进行一一回应。正如美国学者理查德·彼尔德所言,一个国际争端的部分方面可通过法律语言表现出来,但国际法院或法庭却无法揭示争端背后更为复杂深远的冲突,因此一份针对法律争端的判决对于化解整个冲突的贡献有限。

  可以说,正是由于存在这些不足,构建人类命运共同体理念才尤为重要和必要。在当今,如何从更宏观的角度管控争端,确定哪些争端适合解决、哪些争端不适合强行推动解决就显得尤为重要。有鉴于此,国际社会应当改变过往以“唯争端解决”论的国际关系处理思路,转向以争端管控为重点的新争端处理观,深化对和平解决争端原则的理解,不断丰富该原则的内涵,以适应新形势发展的现实需要。

  二、和平搁置争端的概念及优势

  在国际法领域,1998年保罗·马丁在研究区域争端解决和冲突预防机制时引入了“和平搁置争端”的概念,用以描述东盟机制下有关国家暂停领土争端的政治法律实践。他认为,在东盟创建之时成员国之间存在的大多数争端,尤其是领土争端,30年来一直仍处于和平搁置的状态,“和平搁置争端”对东南亚国家联盟的创建和发展有重要的意义。随着国际实践的进一步丰富和国际法研究视野的不断开拓,和平搁置争端作为一种管控争端的重要手段,其法律问题理应成为国际法学者的研究课题之一。

  和平搁置争端概念中的“和平”一词有两层意思一是这里的“和平”意味着“搁置争端”局面的形成有利于国际和平与安全,甚至是直接以维持或恢复和平为目的。从近现代的国家实践来看,在难以通过通常的争端解决方式解决争议,因而采取“搁置争端”的方式之时,往往是由于涉及有关国家的核心利益问题,尤其是有关主权问题和国家战略利益的分配,或者是涉及内战或武装冲突。解决这些敏感问题时,和平搁置争端的处理常常有利于国际和平与稳定,或者本身就是基于和平与稳定之考虑。二是“和平搁置争端”通常是为了奠定争端各方开展合作和正常交往的基础。除了停战安排之外,“和平搁置争端”一般是为了解决与争端相关但又是争端之外的问题。换言之,争端各方欲进行有关方面的合作和交往,倘若不能和平解决争端,就要以和平搁置争端结果为前提。

  可以认为,和平搁置争端主要指的是有关国家之间以维护地区安全及稳定、推动合作发展为目的,通过达成正式或非正式的共识,对完全解决某个争端、取得终局解决结果的程序、要求或主张进行持续的搁置或冻结的一种争端处理方法,以及这种方法所产生的一段持续状态。需特别指出的是,和平搁置争端不是怠于解决争端,也不是回避该争端,更不是要放任争端永久不解决,而是在取得各争端方同意的前提下,推迟解决争端。这样做可以避免争端扩大化或者局势升级,促进争端方之间以理性的态度和方式寻求合作。

  在国际实践层面,和平搁置争端的适用范围较为广泛。据此,争端各方有机会缓和、消解各方之间的冲突或敌意。当然,并不是所有的争端都适合通过“搁置”(或“不解决”)的方式进行处理,例如,国际贸易争端、国际投资争端等。然而,对于涉及国家领土主权、民族宗教、国家荣誉或者其他具有高度政治敏感性的争端,倘若过度追求解决争端则可能会适得其反,此时和平搁置争端应当是争端方之间着重考虑的一个选项。这几类争端在国内层面,争端的发展和结果会在很大程度上影响各个争端当事国的政治制度、意识形态、国民身份认同、民族情感和凝聚力等,甚至触及一国的生存立国根基,条件不具备时并不适合强行推动解决。在国际关系中,选择“和平搁置争端”是一种普遍较为理性且可行的做法,可用于国际实践的很多方面。这一做法也切实有效地促进了国际合作,维护了国际和平与安全。实践中,和平搁置争端往往是争端当事国之间的外交默契。

  和平搁置争端这一模式是现有争端解决机制的重要补充,选择这一模式可以避免现有争端解决方法的缺陷。和平搁置争端可以冻结争端方主张,固定争端状态,确定争端各方的基本共识,同时为争端各方提供冷静期。在此期间,争端各方可以加强合作,维护和平、稳定与安全,为最终解决争端奠定基础。

  三、人类命运共同体理念为和平搁置争端提供理论资源

  习近平总书记强调推动构建人类命运共同体要“支持联合国发挥积极作用”,“始终维护联合国宪章和原则”。联合国及其成员国应遵行的原则之一是和平解决国际争端原则,已成为当代国际关系中一项最重要的原则。

  关于和平解决国际争端的具体内容,进一步规定在《宪章》第33条第1款中,该条规定“任何争端之当事国,于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时,应尽先以……和平方法,求得解决。”从该条款和确立和平解决争端原则的《宪章》第2条第3款这两个条款的关系来说,它是对第2条第3款的扩充。从1969年《维也纳条约法公约》第31条第1款规定的条约解释的文义方法来看,第2条第3款作为原则性规范,其目的是避免争端方采取非和平的方法“危及国际和平、安全及正义”,而非要求争端方解决争端本身。相比第2条第3款,第33条规范的范围更小,但也更为明确,只有当争端达到一定烈度和强度时,争端方才有使用和平方法求得解决的义务。《宪章》第2条第3款和第33条第1款蕴含两层含义:一是《宪章》规定的义务是国家“和平”处理争端,而非要求国家要“解决”争端;二是争端处理的目标在于避免“危及国际和平、安全及正义”,而非“解决争端”本身,除非“争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持”。根据国际法原则,在没有特别规定的情况下,在涉及国家核心利益或敏感问题的争端之中,考虑到和平发展的需要,争端当事国完全享有权利和自由去约定对争端的搁置,转而考虑共同开发、利用或保护等合作事宜。

  习近平总书记指出,构建人类命运共同体要“坚持合作共赢,推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系,坚持互利共赢的开放战略,把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化等对外合作的方方面面”。为此,构建人类命运共同体坚持“三共”原则的方法论,即共建、共享、共赢。合作共赢理念和共商共建原则,在国际争端处理领域可以具体体现为以下几个方面:一是在坚持和平与发展的前提下,相关的规则、方式和结果,应由当事国共同商定;二是争端解决的机制和共识,应由有关国家共同建设;三是最后达成的结果,无论是争端的彻底解决,还是部分解决,抑或搁置解决,其结果都应是有益的,其惠益应由当事国家共同分享。

  人类命运共同体理念支持多元的争端处理观。多元争端处理观有两层含义一是和平解决争端有多种方式,国家可以进行选择。二是处理争端的结果可以是多元的,可以包括“和平解决争端”,也可以包括“和平搁置争端”。建设和谐的国际社会需要多种多样的努力,倾听更多方多元的声音,推动人类命运共同体构建更需要建设性的方法和路径,而和平搁置争端可以在合适的条件和时机下成为重要的选项。

  四、和平搁置争端在构建人类命运共同体中具有积极作用

  人类命运共同体理念可以借助和平搁置争端的机制创新融入国际法体系,而和平搁置争端也将因为人类命运共同体理念的融入而得到丰富与发展,由此达到革新与完善现有国际争端解决方式和弥补现行国际争端处理方法的不足。

  以亚洲地区的和平与安全为例,可以说明和平搁置争端对构建人类命运共同体的积极作用。亚洲地区面临的问题复杂而多元,包括领土主权和海洋权益争端、安全和军事威胁等,是文化、历史、政治等因素的综合产物。在西方国家对该地区进行殖民统治之前,并无现代国际意义上的主权观念和“亚洲”这样的政治地理认知。同样,亚洲各国在很长一段历史中也没有现代国际法意义上的领土和海洋实践,以及与之相关的军事、外交经验。在各种因素影响下,亚洲各国在近代到现代的历史发展过程中需要面对极其复杂而陌生的利益冲突。亚洲地区也由此成为现代最缺乏文化和认同统一性的区域。和平搁置争端也正是在这种背景下得以彰显其独特的作用。亚洲各国既可以保持自己原有在核心利益上的立场,保持国际交往关系的稳定和正常发展,又可以与他国进行合作而不至于担心自己的立场被削弱,集中精力于经济社会发展。这种方法正是求同存异理念的重要实践,体现了法律严谨性和政治灵活性的统一。

  实际上,亚洲人民具有崇尚和平与团结合作的思想传统,在国家发展历史中不乏和平搁置争端的实践。例如,2013年10月,习近平在到访印度尼西亚时提出了“中国-东盟命运共同体”的战略构想。毋庸置疑,南海问题是影响双边政治和安全关系的重要因素。和平搁置争端在南海问题的处理上存在着广泛的共识基础。例如,2002年中国与东盟10国签署了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)。《宣言》要求各方“不诉诸武力或以武力相威胁”,各方承诺“保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”,这些约定向南海各沿岸国提出了维护和平与稳定的前提性要求。《宣言》还规定:“在和平解决它们的领土和管辖权争议之前,有关各方承诺本着合作与谅解的精神,努力寻求各种途径建立相互信任”,“在全面和永久解决争议之前,有关各方可探讨或开展合作”。这表明,南海周边国家已经认识到南海问题的复杂性和多样性,《宣言》也为各国搁置争端、加强合作提供了共识基础。《宣言》还提出各国要致力于达成落实《宣言》的《南海各方行为准则》(以下简称《准则》)。在《准则》谈判期间,南海各国可主动探讨在和平搁置争端的基础上开展合作的可能性。南海各沿岸国应很清楚,南海问题的复杂性非同寻常,南海问题包括海洋地物的法律地位、岛礁的主权归属、海洋划界等一系列问题,都不可能在短时间内得到解决。无论是各方船只对峙、外交抗议还是菲律宾单方面启动强制仲裁程序,都无助于维护其在南海的权利或主张,更不必说解决当前南海地区的生态、环境方面的问题,更无法彻底解决南海岛礁主权归属问题。

  中国可以以“搁置争议、共同开发”为表征的和平搁置争端思想作为构建亚洲命运共同体的指导思想。这里有三个方面的问题需要指出。第一,由于有关国家政治意愿缺乏、现实需要不强、争议海域模糊不清等原因,搁置争议、共同开发在亚洲的适用情况不尽如人意,但并不意味着和平搁置争端在南海问题上没有发挥作用的空间。第二,南海沿海国不应孤立地看待南海领土主权争端,而应将可能影响南海整体和平稳定的因素纳入考量范围,再确定搁置争端与合作的范围和限度。第三,搁置领土主权争议的目的不仅仅是为了共同开发争议地区的资源,而且还是为了南海的航行安全、海洋环境和生态保护、渔业管理等亟待南海各国合作解决的问题,这些问题都需要南海各国暂时放下冲突或对立的姿态,切实推动海上各领域的务实合作。

  结语

  人类命运共同体是在新时代背景下中国提出的全球治理方案。为构建更好的全球治理格局和更和谐的国际秩序,应直面当前国际争端解决存在的问题,并寻求创新性的解决方案和方法。国际现实反复表明,国与国之间的矛盾争端,并非都能和平解决,有些争端可能将长期存在。在此情况下,和平搁置争端有时或许是处理国家之间争端的最佳选项。因为,搁置争议、和平相处、理性对待争端,有时更符合当前的国家利益,更能维护国际及地区的和平与秩序,更有利于人类命运共同体的形成。无论是国际上的和平搁置争端实践,还是中国有关“搁置争议,共同开发”原则,都说明和平搁置争端对处理极其复杂而敏感的国际争端具有积极作用和重大影响。善于利用和平搁置争端处理手段,在对话中求同存异,是构建人类命运共同体的应有之义。

 

  (作者单位:中山大学法学院。《中国社会科学》2019年第2期,中国社会科学网 李想/摘)

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转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:汪书丞)
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