首页 >> 党政院校 >> 头条
习近平法治思想的理论体系
2021年08月10日 08:57 来源:《行政管理改革》2021年第7期 作者:卓泽渊 字号
2021年08月10日 08:57
来源:《行政管理改革》2021年第7期 作者:卓泽渊
关键词:习近平法治思想;全面依法治国;中国特色社会主义;理论体系

内容摘要:

关键词:习近平法治思想;全面依法治国;中国特色社会主义;理论体系

作者简介:

  [摘要] 习近平法治思想的理论体系可以从政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重要保障等方面来把握。其中,坚持党对全面依法治国的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路,阐释的是全面依法治国的政治方向;坚持依宪治国、依宪执政,坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,坚持建设中国特色社会主义法治体系,阐释的是全面依法治国的重要地位;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,阐释的是全面依法治国的工作布局;坚持统筹推进国内法治和涉外法治,阐释的是全面依法治国的重点任务;坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍,坚持抓住领导干部这个“关键少数”,阐释的是全面依法治国的重要保障。

  [关键词] 习近平法治思想;全面依法治国;中国特色社会主义;理论体系

  [作者简介] 卓泽渊,中共中央党校(国家行政学院)副教育长、教授。

  思想是行动的先导,习近平法治思想是我国全面依法治国的行动指南。推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革,必须以科学理论为指导,习近平法治思想正是发挥这种指导作用的思想体系。2020年11月召开了中央全面依法治国工作会议,习近平总书记用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署,深入回答了我国社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题,形成了内涵丰富、科学系统的习近平法治思想,为建设法治中国指明了前进方向。这在中国特色社会主义法治建设进程中具有重大政治意义、理论意义、实践意义,是马克思主义法治理论中国化的最新成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是全面依法治国的根本遵循。习近平法治思想中作为主干的“十一个坚持”,从全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重要保障五个方面,构成一个完整的理论体系。

  一、全面依法治国的政治方向

  全面依法治国必须坚持正确的政治方向。这在习近平法治思想中集中体现为坚持党对全面依法治国的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路三个方面。

  (一)坚持党对全面依法治国的领导

  习近平总书记强调,党的领导是推进全面依法治国的根本保证。要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力,保证党和国家长治久安。全面依法治国是要加强和改善党的领导,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,推进党的领导制度化、法治化,通过法治保障党的路线方针政策有效实施。[1]

  依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,中国共产党是依法治国的领导力量。2012年12月,习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出,“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”,[2]明确肯定了党在依法治国事业中的领导地位和重要作用。

  党的领导是法治的最根本保证。法治发展是一个漫长的历史过程。这个过程中,离不开中国共产党所提供的政治保证,而且是最根本的政治保证。习近平总书记首先从党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系来考察党的领导的意义:是根本,是根本要求,是全面推进依法治国的题中之意。“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,最根本的是坚持党的领导”。[3]“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义”。[4]他进而从党的领导与法治之间的关系入手,明确提出党的领导是社会主义法治最根本的政治保证。“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导,而是要加强和改善党的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平,巩固党的执政地位”。[5]

  党的领导要贯彻落实到依法治国的全过程和各方面。党对依法治国的全面领导,体现在时间上是从始至终,方位上是方方面面。这是党的领导的具体化,是依法治国全面坚持党的领导的实际行动。“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,[6]这就从时间的“全过程”和空间的“各方面”提出了要求。

  (二)坚持以人民为中心

  以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,也是习近平法治思想的重要方面。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。[7]

  首先,习近平总书记是从我国社会主义制度来回答这一问题的。他指出,“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在”。[8]社会主义国家是人民民主的国家,人民在国家治理中具有不容怀疑的主人地位,社会主义制度就是人民当家作主的制度,这是人民成为法治主人的制度基础。

  其次,习近平总书记是从坚持人民主体地位来回答这一问题的。人民是全面依法治国的主体,居于中心地位。人民在国家中的地位如何是一个根本政治问题,直接关乎人民的根本利益。人民在法治中的地位如何,既是一个根本的政治问题,也是一个重要的法律问题、法治问题、法理问题。依法治国谁治国,依法治国为了谁,习近平总书记予以了最清晰的回答:人民。他从多个视角来回答这一问题,有力地论证了人民在依法治国中的中心地位。他指出,“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。[9]坚持人民主体地位必须坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,必须保证人民能够管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。

  再次,习近平总书记是从全面依法治国的终极目的来回答这一问题的。“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。……要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程”。社会主义法治在终极意义上就是要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,实现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。[10]

  (三)坚持中国特色社会主义法治道路

  全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,其实现路径就是中国特色社会主义法治道路。“中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现”。[11]全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发,走适合自己的法治道路,决不能照搬别国模式和做法。中国应该选择的是中国特色社会主义法治道路。这条道路不能是历史的老路,那是死路一条;也不是改旗易帜的邪路,那也同样是死路一条;结论只能是我们必须走自己的路——中国特色社会主义法治道路。[12]

  中国特色社会主义法治道路是如何得来的?是探索出来的,是成就和经验的集中体现。在习近平总书记看来,“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路”,[13]“中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就……归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条”。[14]中国为了寻找这样一条道路,作出了艰苦的努力,经过了几代人的求索,其中蕴含了我们失败的教训与成功的经验,是社会主义法治探索的经验结晶。

  如何坚持和拓展这条道路?习近平总书记有他的思考:“在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力”。[15]在目标确定之后,道路选择就是最为重要的。道路一旦选定就要以自信与定力来坚持。在前行的路上,还会遭遇种种干扰,产生种种疑惑,为此就必须坚定信念,矢志不渝。在习近平总书记的心目中,“自信”“定力”就是两大法宝,是坚持正确道路的法宝,是达成目标的法宝。

  要把探索与坚持结合起来。社会主义法治道路并不是现成的,也没有人走过。我们要去开辟这样一条前无古人的道路,必须披荆斩棘,逢山开路,遇水搭桥。这样,就少不了必要的探索,也需要耐心地坚持。“走中国特色社会主义法治道路是一个重大课题,有许多东西需要深入探索,但基本的东西必须长期坚持”。[16]要把探索与坚持结合起来,百折不挠,不达目标决不罢休。

  二、全面依法治国的重要地位

  推进全面依法治国,必须充分认识并确保其重要地位。为此,就必须坚持依宪治国、依宪执政,坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,坚持建设中国特色社会主义法治体系。只有这样,全面依法治国才能具有应有的地位,才能得到高度重视和有力推进。

  (一)坚持依宪治国、依宪执政

  依宪治国与依宪执政体现了宪法在全面依法治国中的重要地位。依宪治国是依法治国的必然要求,其主体同依法治国一样必须也只能是人民。依法执政的主体则是作为执政党的中国共产党。“党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法法律,党自身要在宪法法律范围内活动”。[17]

  宪法的崇高地位决定了它在整个法律体系乃至整个法治建设中的重要地位和作用,要依法治国就必须首先确保其得以有效实施。习近平总书记说,“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。[18]正是由于宪法的地位崇高、作用巨大,也凸显了其实施的重要性。

  依宪治国、依宪执政是确保宪法实施的具体体现。习近平总书记指出,“依法治国,首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”,[19]“依法治国首先要坚持依宪治国,依法执政首先要坚持依宪执政”。[20]何以依宪治国和依宪执政,习近平总书记将其概括为三个“善于”:“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导……”[21]这三个“善于”,也就是党要通过法定程序善于领导立法,善于管理干部、管理组织、管理人才,善于发挥国家政权机关的作用。这也就明确了党依宪治国、依宪执政的具体方式。

  要实现依宪治国和依宪执政就必须树立宪法权威。“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威”,[22]揭示了法治与宪法、法治权威与宪法权威之间的关系。要确保宪法权威,实现依宪治国、依宪执政,根本要求就是推动宪法实施。要“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”。[23]“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,[24]实施是关键。要以宪法实施作为抓手,树立宪法权威,确保依宪治国和依宪执政的切实实现。

  推进合宪性审查工作是确保宪法实施的重大创新。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。[25]纵观人类历史和现实中确保宪法实施的手段,一是所谓的美国模式,由普通法院通过审判方式确保宪法的实施,也称为司法审查制度;二是所谓的法国模式,由国家宪法委员会监督宪法实施;三是所谓的德国模式,设立专门的宪法法院对宪法案件进行审判,保障宪法实施。西方的这三种确保宪法实施的手段,被合称为“违宪审查”制度。而我国则采取了不同于西方“违宪审查”制度的“合宪性审查”制度,创造性地在我国全国人民代表大会设立专门的宪法和法律委员会实施合宪性审查,开创了具有中国特色的确保宪法实施的模式包括体制、制度、机制。

  依宪治国和依宪执政都要求党自身必须在宪法和法律的范围内活动。2019年习近平总书记在《求是》杂志发表文章指出,“党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。任何公民、社会组织和国家机关都必须以宪法法律为行为准则,依照宪法法律行使权利或权力,履行义务或职责,都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。[26]习近平总书记的这一重要论述,是对1982年党的十二大以来历次党章相关规定的延续,也是对1982年中华人民共和国宪法相关规定的坚守。党的十二大党章在总纲中明确规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。1982年中华人民共和国宪法即现行宪法序言要求:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。总纲规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

  (二)坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

  在习近平法治思想中,法治是治国理政的基本方式,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量,这是习近平法治思想在法治作用上的重要结论。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性,才能最大限度凝聚社会共识”。[27]

  法治是治国理政的基本方式。法治总是与国家治理联系在一起,法治的作用很多,其中极为重要的就是治国理政。法治的状况直接影响着国家治理的状况。“法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,[28]这就清楚地表明了法治在国家治理中的作用以及我们应有的基本态度。历史的经验和教训都表明,法治是国家强弱的重要标志之一。强国之路,必然是法治之路。

  法治是国家治理领域的一场深刻革命。从传统的人治走向法治,是国家治理方式的历史性变革,是国家治理领域的革命,事关国家治理、治国理政、执政兴国的全局。“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。[29]这一论断具有深厚的历史基础,一语中的。在五千多年的文明史中,从政治国家出现以来,一直到现代社会之前,中国长期是一个人治国家。无论是表现为专制统治的人治甚至暴君之治,还是表现为仁政德治的人治乃至开明政治,本质都是人治。长期的人治传统严重阻碍着社会发展、文化进步,成为中国政治文明发展的桎梏。从传统人治中走出来,开辟出法治道路尤其是开辟出社会主义法治道路实非易事。这需要我们付出极大心力与艰苦努力。这场革命性的变革不会一蹴而就,但我们有信心有决心完成这场变革,建成社会主义法治国家。

  国家治理现代化是我国当前重要的政治主题和法治主题,法治是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。首先,习近平总书记提出的是“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,[30]“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。[31]其次,他关注的是全面推进依法治国对于国家治理现代化的重要意义。“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”。[32]根据这一思路就不难得出结论,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。[33]再次,他强调的是依法治国或者法治在国家治理现代化中的重要作用。“推进国家治理体系和治理能力现代化,当然要高度重视法治问题,采取有力措施全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,建设法治中国”,[34]因为推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持依法治国,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。法律制度是国家长治久安的基础,法治是国家良法善治的保障。

  法治、“一国两制”是我国国家治理现代化绕不开的主题,三者之间有着怎样的联系,习近平总书记作出了创新性论述。在他看来,全面依法治国、依法保障“一国两制”是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要步骤。习近平总书记将依法保障“一国两制”纳入国家治理现代化加以考虑。他针对香港的情况指出,“强调依法保障‘一国两制’实践,保持香港、澳门长期繁荣稳定,依法保护港澳同胞利益。这是我国推进国家治理体系和治理能力现代化迈出的重要一步,对全面准确贯彻‘一国两制’方针和基本法、促进香港长治久安具有重要意义。法治是香港长期繁荣稳定的重要基石”。[35]他针对澳门的情况指出,“要善于运用法治思维和法治方式进行治理,要强化法治意识,特别是要完善与澳门特别行政区基本法实施相配套的制度和法律体系,夯实依法治澳的制度基础”。[36]

  (三)坚持建设中国特色社会主义法治体系

  “中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。[37]提出并建设中国特色社会主义法治体系是习近平法治思想对马克思主义法治理论的创新,也是他为我国法治建设所描绘的基本构架。习近平总书记将其视为国家治理的骨干工程加以特别强调,他说,“法治体系是国家治理体系的骨干工程”。[38]作为骨干工程对于整个工程具有整体定位、总体构想、基本结构等重要意义,习近平总书记是从以下几个层次来定义这一体系的。

  第一个层次,中国特色社会主义法治体系与整个中国特色社会主义的关系。建设这一体系,首先必须回答的重大问题就是,其与我国的社会制度、指导思想之间是怎样的关系。2018年,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中指出,“中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式”。[39]这一论断明确了中国特色社会主义法治体系的政治归属、制度归属,解决了其政治性质与制度性质问题。

  第二个层次,中国特色社会主义法治体系与全面依法治国的关系。从我们党在1997年十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”起算,已经走过了20多年的岁月。2002年,党的十六大提出“扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家”;2007年,党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”;2012年,党的十八大提出“全面推进依法治国”等阶段性目标;2014年10月,党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,习近平总书记对这一决定进行了说明。这一决定和习近平总书记的说明都提出要建设中国特色社会主义法治体系。习近平总书记指出:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总览全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[40]

  第三个层次,中国特色社会主义法治体系的内在结构即各个子体系之间的结构关系。中国特色社会主义法治体系是一个宏大的整体。“必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手,努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,不断开创全面依法治国新局面”。[41]这一重要论述中,前面的四个子体系是“国法体系”,它们包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系;后面一个子体系是“党法体系”即“党内法规体系”。用两个“形成”既将党内法规纳入社会主义法治体系的范畴,同时又避免了将党内法规与国家法律简单等同,使之成为逻辑严谨与结构统一的整体。

  三、全面依法治国的工作布局

  2013年2月,习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中要求,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。在2014年党的十八届四中全会上,他又一次提出,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化,从而设计了全面依法治国的工作布局。

  (一)坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设

  2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性”。[42]

  坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政”。[43]这里所说的共同推进是指的依法治国的人民、依法执政的中国共产党、依法行政的各级人民政府,三个主体心往一处想、劲往一处使,共同推动依法治国的进步与发展。在三者中特别关键的是党的依法执政、各级政府的依法行政。

  坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础”。[44]三者是一个整体,是目标、主体、基础的关系。将三者协调统一起来,在法治国家目标统领下,作为主体的法治政府,要不断强化法治社会建设,为法治国家这一目标奠定坚实的基础,加快建设社会主义法治国家。

  (二)坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

  科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,是2012年党的十八大提出的新的法治方针,是1978年党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法治方针的升级版。对于如何保证这四个方面充分实现,习近平总书记有着深入思考。2015年,习近平总书记在《求是》杂志发表文章《加快建设社会主义法治国家》,2019年在《求是》杂志发表文章《加强党对全面依法治国的领导》,都对必须解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题提出了具体要求,“落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”,[45]“统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。[46]2020年中央全面依法治国工作会议上,他又指出,“要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。要继续推进法治领域改革,解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题”。[47]

  1.科学立法

  习近平总书记认为,“推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,抓住提高立法质量这个关键”。[48]

  完善中国特色社会主义法律体系的任务依然繁重。“法律是治国之重器、良法是善治之前提”,习近平总书记将完善中国特色社会主义法律体系放到至关重要的位置。他既充分肯定了我国在立法上取得的重大成就,同时又实事求是地告诫我们立法工作任务永无止境,完善中国特色社会主义法律体系的任务依然很重。

  习近平总书记从提高立法质量着眼,首先强调的是科学立法、民主立法,继而扩展到依法立法,将三者视为一个统一的整体。他指出,“推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。[49]从而也提出了立法的两大根本问题:一是科学问题,如何体现客观规律;二是民主问题,如何体现人民民主即为了人民和依靠人民。“抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。[50]他提出了立法的三大评价标准:宪法精神、人民意愿、人民拥护。这既是立法的根本评价标准也是立法的努力方向。“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”。[51]他将科学立法、民主立法、依法立法相并列,将其作为良法善治的路径加以强调,凸显了提升立法质量与实现国家善治之间的内在联系。

  提高立法质量是目标,根本的措施是完善立法体制。“在立法上,要完善立法体制,提高立法质量”,[52]习近平总书记总是把完善立法体制放到头等重要的位置。“推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,抓住提高立法质量这个关键。要优化立法职权配置,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全立法起草、论证、协调、审议机制,完善法律草案表决程序,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性”。[53]他为完善立法体制提出了具体的方案,包括优化立法职权配置,发挥人大及其常委会的主导作用,健全立法程序,增强及时性、系统性、针对性、有效性,提高可执行性、可操作性等。

  针对充分发挥人民代表大会在立法中的重要作用,习近平总书记提出了具体的构想:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度……”[54]立法上的部门利益法律化是中国立法的老问题之一。习近平总书记为治理这一顽症开出了良方,就是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。综合性、全局性、基础性的法律草案必须由人大及其常委会主导,其他有关部门参与。

  完善立法体制必须充分发挥人大及其常委会以及人大代表的重要作用,使人大全面担责和全面履职。习近平总书记指出,“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。[55]

  2.严格执法

  严格执法是法治对行政机关的基本要求,也是建设法治政府的唯一路径。习近平总书记一直高度关注。他提出,“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。[56]法治政府建设的每一个方面都有严格执法的要求。

  严格执法要求政府依法履行职责。“各级行政机关必须依法履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”。[57]一是政府必须履行自己的法定职责,不能失职渎职;二是政府必须坚持法无授权不可为,不能超越法律。依法履职是法治对政府的基本要求,表现在“必须为”和“不可为”两个方面。政府在坚持“必须为”与“不可为”的同时就实现了依法履职、严格执法。

  严格执法要求建立和实行重大行政决策的合法性审查机制。“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。积极推行政府法律顾问制度,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。[58]政府的行政行为种类很多,其中最具有影响力、一旦错误就可能导致难以挽回后果的是重要行政决策。习近平总书记提出建立重大行政决策的合法性审查机制,为其找到了良方。其中重要的内容和保障措施就是法律顾问制度、终身责任追究制度及责任倒查机制,可谓切中要害、提纲挈领,从而为严格执法提供了有力保证。

  改革行政执法体制是建设法治政府的重要动力。政府作为行政执法机关,行政执法体制具有决定性的作用,改革行政执法体制就成为推动法治政府建设的重要杠杆。一是总体要推进综合执法,完善执法的程序机制。“推进综合执法,理顺城管执法体制,完善执法程序,建立执法全过程记录制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制”。[59]二是推进严格执法必须解决突出问题。“推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要以建设法治政府为目标,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开,强化对行政权力的制约和监督,建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。[60]三是综合施策、多管齐下,确保依法行政成为法治政府建设的推动力量。“在执法上,要推进严格执法,理顺执法体制,完善行政执法程序,全面落实行政执法责任制”。[61]

  3.公正司法

  司法体制改革的价值目标就是实现公平正义。习近平总书记指出,“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”,[62]“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。[63]公平正义是神圣的价值目标,也是司法体制改革的根本目的。让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义,这既是最高的要求,也是基本的要求。司法机关、司法工作人员的司法工作以及整个司法体制改革都必须围绕实现公平正义展开,首先要实现司法自身的公平正义,并由此而实现整个社会的公平正义。

  确保司法机关依法独立公正行使职权是确保公正司法的基本要求。“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”,[64]“司法权不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障”。[65]习近平总书记揭示了妨碍司法权依法独立行使的四大因素:权力、金钱、人情、关系。针对这四大因素,他首先强调,“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权,绝不容许利用职权干预司法”。[66]各级党组织和党的领导干部是关键,必须从他们入手,只要他们能够旗帜鲜明地支持司法机关依法独立行使职权,其他问题就能得到较好解决。具体说来,“在司法上,要支持司法机关依法独立行使职权,健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排”。[67]一要支持司法机关依法独立行使职权,二要健全司法权力内部各个要素之间结构关系的制度安排。

  实现司法公正必须强化司法监督,司法监督是实现司法公正的制度保障。“在执法办案各个环节都要设置隔离墙、通上高压线,谁违反制度就要给谁最严厉的处罚,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任”。[68]习近平总书记指出,“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁,增强主动公开、主动接受监督的意识,完善机制、创新方式、畅通渠道,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件,要提高透明度,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身”。[69]要以制度设置作为前提,要以公开透明和严厉处罚作为保障,要以消除司法腐败作为路径,最终实现司法公正。

  实现司法公正必须深化体制机制改革。习近平总书记认为,“执法司法中存在的突出问题,原因是多方面的,但很多与司法体制和工作机制不合理有关”。[70]习近平总书记对于中国当前的司法状况洞察入微。他指出,“当前,司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信力不高问题十分突出,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案,‘吃了原告吃被告’,等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。[71]他看到了现象,更看到了本质。因此他开出的药方就是,“要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性障碍”,[72]“解决这些问题,就要靠深化司法体制改革”。[73]中国司法不公、公信力不高的病根在体制机制,其动力只能也必须是司法体制改革。

  4.全民守法

  坚持全民守法的重要性。法律在实施上最首要的要求,就是为人们所自觉遵守,全民守法是全面依法治国与加快法治社会建设的基本要求。“全面推进依法治国,必须坚持全民守法。全民守法,就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利和权力、履行义务或职责”。[74]全民守法是法治建设的路径,也是法治追求的理想。实现全民守法,最首要的是增强全民法治观念。推进全民守法,必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法治宣传教育。

  加强法治宣传教育是促进全民守法的重要措施。习近平总书记指出,“要深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,传播法律知识,培养法律意识,在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围”,[75]“在守法上,要加大全民普法力度,培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。[76]开展法治宣传,推进普法工作,必须着力增强法治观念。“推进全民守法,必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法制宣传教育”。[77]

  通过法治实践开展法治宣传是促进全民守法的有效措施。仅有法治宣传是远远不够的,必须将法治宣传教育与法治具体实践结合起来,只有这样才能避免法治成为空洞的说教而具有实际的效用。“要坚持法制教育与法治实践相结合,广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平”。[78]人民群众所关注的不仅是我们如何宣传法治,更重要的是我们如何进行法治实践,推动法治发展。

  通过保障人民权益来维护法律权威,促进全民守法。全民守法是以法律具有应有的权威作为前提的,没有权威的法律很难得到社会的认同乃至奉行。法律权威来自哪里?来自对于人民权益的保障。“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求”。[79]

  四、全面依法治国的重点任务

  全面推进依法治国有许多重点任务,其中一个必须引起高度重视的任务就是,坚持统筹推进国内法治和涉外法治。

  “要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”。[80]在推进国内法治建设的同时,要将“一带一路”建设、构建人类命运共同体与推进涉外法治包括国际法治发展结合起来。习近平总书记不仅对国内法治建设予以了高度关注,而且对涉外法治建设也予以了深入思考。他发表了一系列推进涉外法治发展的观点,成为习近平法治思想的重要构成部分。

  弘扬和平共处五项原则。和平共处五项原则是中国参与共同创建的新型国际法基本原则。习近平总书记认为,“和平共处五项原则生动反映了联合国宪章宗旨和原则,并赋予这些宗旨和原则以可见、可行、可依循的内涵。和平共处五项原则中包含4个‘互’字、1个‘共’字,既代表了亚洲国家对国际关系的新期待,也体现了各国权利、义务、责任相统一的国际法治精神”。[81]“和平共处五项原则作为一个开放包容的国际法原则,集中体现了主权、正义、民主、法治的价值观”。[82]“和平共处五项原则已经成为国际关系基本准则和国际法基本原则”,[83]清晰地向世界表明,中国愿意与世界各国一道奉行和平共处五项原则。

  运用国际法治参与国际事务。“中国走向世界,以负责任大国参与国际事务,必须善于运用法治。在对外斗争中,我们要拿起法律武器,占领法治制高点,敢于向破坏者、搅局者说不。全球治理体系正处于调整变革的关键时期,我们要积极参与国际规则制定,做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者”。[84]怎么处理国际事务,涉外法治包括国际法治是法宝。我们必须以之为手段促进国际事务的依法处理,维护世界和平,推动人类发展,共同营造美好和谐的世界。

  推动国际关系法治化。“我们应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。‘法者,天下之准绳也。’在国际社会中,法律应该是共同的准绳,没有只适用他人、不适用自己的法律,也没有只适用自己、不适用他人的法律。适用法律不能有双重标准。我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性,各国都应该依法行使权利,反对歪曲国际法,反对以‘法治’之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实”。[85]中国需要处理对外关系,包括双边关系和多边关系,不论是怎样的国际关系都必须依照国际法治规则,才可能充分保障各方权益,缔结和维护和平友好的国际关系。加强我国涉外法治建设,自觉遵守国际法治,共同参与国际法治建设、维护国际法治权威,是中国对外交往、处理涉外关系与国际关系的法治行动。

  五、全面依法治国的重要保障

  如何保障全面依法治国的顺利推进,习近平法治思想中蕴含着十分丰富的内容。习近平总书记提出,必须坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍,坚持抓住领导干部这个“关键少数”,发展中国特色社会主义法治理论。

  (一)坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍

  “要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。[86]法治队伍对于法治来说,是最为重要的推动力量。“全面推进依法治国,必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。要坚持立德树人,德法兼修,创新法治人才培养机制,努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量”。[87]习近平总书记在不同场合、从不同角度论证了法治工作队伍建设的重要性及其基本要求。

  法治队伍的范围相当广泛,主要是指立法、执法、司法人员,强调加强三支队伍建设。要以这三支队伍作为主力,作为龙头,牵引和推动法治发展。习近平总书记指出,“着力加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员,在行政机关从事执法工作的人员,在司法机关从事司法工作的人员。全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好”。[88]在对法治队伍进行基本概括基础上,他分别提出了要求,“立法、执法、司法这3支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念,恪守职业道德,做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”。[89]

  习近平总书记特别强调要针对法治队伍中司法人员职业要求的特殊性,建立符合其职业特点的管理制度、职务序列和工资制度。他说,“建立符合职业特点的司法人员管理制度,在深化司法体制改革中居于基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’。司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权,要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历,具有良好的法律专业素养和司法职业操守”,[90]“要通过改革建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度,增强司法人员的职业荣誉感和使命感”。[91]习近平总书记对于司法队伍建设提出了具体要求。这些要求是以其特殊性和规律性作为基础的,必须得到有效落实。

  加强法治队伍建设,必须重点加强基层法治队伍建设。大量的社会事务、矛盾纠纷都是由基层法治工作人员具体处理的。“要把全面推进依法治国的工作重点放在基层,发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,加强基层法治机构和法治队伍建设,教育引导基层广大党员、干部增强法治观念、提高依法办事能力,努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层”。[92]

  加强法治队伍建设,必须加强律师队伍思想政治建设。律师队伍在整个法治队伍中具有其自身的职业特征和规律性要求,必须有针对性地加强律师队伍建设。“律师队伍是依法治国的一支重要力量,要大力加强律师队伍思想政治建设,把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求”。[93]习近平总书记修正了一些社会成员对律师队伍的种种误解,明确指出律师是依法治国的一支重要力量。对待律师的态度,体现着人们尤其是领导干部的法治意识。不重视律师队伍的法治建设,必然会遭受严重的挫折;没有律师参与的法治建设,必然是残缺的法治,甚至是非法治。基于律师队伍的特殊性,加强其思想政治建设,也是促进其健康成长的重要保证。

  加强法治队伍建设,必须加强政法机关建设。加强政法机关建设是加强政法队伍建设的组织性与整体性要求。习近平总书记反复强调加强政法机关建设的重要性,“政法机关在保障人民安居乐业、服务经济社会发展、维护国家安全和社会稳定中具有十分重要的作用”,[94]“全国政法机关要求顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待,全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设,深化司法体制改革,坚持从严治警,坚决反对执法不公、司法腐败,进一步提高执法能力,进一步增强人民群众安全感和满意度,进一步提高政法工作亲和力和公信力,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进”。[95]这是对政法机关作为整体的要求,也是对其所有成员的要求。

  (二)坚持抓住领导干部这个“关键少数”

  “要坚持抓住领导干部这个‘关键少数’。各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署,带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,做尊法学法守法用法的模范”。[96]“关键少数”指的是各级领导干部,他们在数量上是少数,但其所处的地位、拥有的身份、具有的权力、发挥的作用都决定了他们具有关键作用。习近平总书记对此问题的认识主要体现在以下几个方面。

  抓住“关键少数”,必须解决好思想认识问题。“必须抓住领导干部这个‘关键少数’,首先解决好思想观念问题,引导各级干部深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。[97]要处理好宪法法律与党和人民的关系问题,要将三者很好地协调起来、统一起来。

  抓住“关键少数”,必须落实在具体行动之中。如何落实,习近平总书记提出了具体要求,“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,带头依法办事,带头遵守法律,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架,只是叶公好龙,并不真抓实干,短时间内可能看不出什么大的危害,一旦问题到了积重难返的地步,后果就是灾难性的”。[98]这些具体要求就是一要“怀有敬畏之心”,二要“带头依法办事”,三要“不断提高能力”,四要“切实真抓实干”。

  抓住“关键少数”,必须体现为依法行使权力。“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’。领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权,是全面依法治国的关键。领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,遵纪守法、捍卫法治,厉行法治、依法办事,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法学法守法用法的模范,以实际行动带动全社会尊法学法守法用法”。[99]依法行权,是抓住“关键少数”之关键。

  抓住“关键少数”,必须转化成考核考察要求。习近平总书记指出,“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据”。[100]他进而主张,抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键,突出政治标准,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。对于领导干部,考核考察是重要的节点,而且体现在干部成长与履职的过程之中。要抓住干部考核考察节点,将其法治建设工作实绩作为评价内容,将其遵守法律与依法办事情况作为考察依据,形成干部激励机制。

  习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备,远非本文所能全面解析。在此对其理论体系所作的概括,也仅仅是一种初步的理论尝试,所阐释的也只是习近平法治思想的主要方面。

  [参考文献]

  [1][2]习近平.论坚持全面依法治国[J].马克思主义与现实,2021(1).

  [3][30][34][35][36][40][45][46][49][50][62][65][70][73][74][75][79][90][91][94][95]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2015:19,6,3,62,63,25,42,126,49,47,67,69,77,77,87,87,90,102,102,95,95.

  [4][5][6][8][9][10][11][12][13][14][16][17][21]卓泽渊.习近平法治思想要义的法理解读[J].中国法学,2021(2).

  [7][18][19][23][24][27][28][42][47][76][80][86][96]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京:中央文献出版社,2020:2,8-9,15,13,11,3,10,4,4-5,230,5,5,6.

  [15][29][38][48][53][60][66][77][88][92][93][97][98][100]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是,2015(1).

  [31]李林.习近平全面依法治国思想的理论逻辑与创新发展[J].法学研究,2016(3).

  [20][39][43][44][52][61][67][84][87][99]习近平.加强党对全面依法治国的领导[J].求是,2019(4).

  [22][26][32][33][37][41]张文显.习近平法治思想的基本精神和核心要义[J].东方法学,2021(1).

  [25][51][54][55]中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[M],北京:人民出版社,2017:31,31,28,30.

  [56][68][69][71][89]张文显.习近平法治思想研究(下)——习近平全面依法治国的核心观点[J].法制与社会发展,2016(7).

  [57]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话[M].北京:人民出版社,2014:10.

  [58][59]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2017:116,116.

  [63][64][78]习近平谈治国理政(第一卷)[M].北京:外文出版社,2018:45,145,145.

  [72]中国共产党第十八届中央委员会第四次会议文件汇编[M].北京:人民出版社,2014:88.

  [81][82][83][85]习近平.弘扬和平共处五项原则 建设合作共赢美好世界——在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话[M].北京:人民出版社,2014:3,4,5,11.

  

作者简介

姓名:卓泽渊 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:钟义见)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
11.jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们