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修改完善国家机构组织法
2021年03月02日 10:08 来源:《行政管理改革》2021年第2期 作者:叶晓川 万其刚 字号
2021年03月02日 10:08
来源:《行政管理改革》2021年第2期 作者:叶晓川 万其刚
关键词:机构改革;国家机构组织法;全国人大组织法

内容摘要:

关键词:机构改革;国家机构组织法;全国人大组织法

作者简介:

  [摘要] 《全国人大组织法》《国务院组织法》《地方各级人大和地方各级政府组织法》等法律需要抓紧修改完善,以适应国家治理体系和治理能力现代化的需要。其中,《全国人大组织法》总体上过于原则,存在疏漏,需要完善法律结构,明确有关机构设置,补充完善有关职权、职责及工作制度规则的规定。《国务院组织法》的规定需要从形式和内容上进行梳理、整合完善。《地方各级人大和地方各级政府组织法》在有关行政区划的规定、地方人大的职权以及地方政府的规定等方面需要修改完善。

  [关键词] 机构改革;国家机构组织法;全国人大组织法;国务院组织法;地方各级人大和地方各级政府组织法;立法

  [作者简介]叶晓川,中国人民公安大学法学院副教授、硕士生导师;万其刚,法学博士,中共中央党校(国家行政学院)“世界格局变化与中国对外战略”研究专题班学员,中国法学会立法学研究会常务理事。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视深化党和国家机构改革,作出重大部署,提出明确要求。习近平总书记对深化党和国家机构改革发表了一系列重要讲话,作了一系列重要指示批示,这些重要论述成为深化改革的根本准则。人大代表、人大工作者和专家学者就修改完善国家机构组织法也提出一些意见和建议。2018年10月,十三届全国人大常委会第六次会议分别修订了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,这是完善国家机构组织法的重要举措。

  本文着重就修改完善《全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)、《国务院组织法》《地方各级人大和地方各级政府组织法》(以下简称《地方组织法》)等法律的意见和建议进行梳理和分析。

  一、抓紧完善国家机构组织法

  2000年颁行实施的《立法法》第8条规定了全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法,非常系统地诠释了国家机构组织的法定原则。2015年3月修订《立法法》时,对该原则规定未作任何改动。在现行宪法规定的相应国家机构中,全国人民代表大会、国务院、各级地方人民代表大会、各级地方人民政府、人民法院和人民检察院都有专门法律来予以明确规定。经过40多年的发展与建设,“我国机构法制建设相对滞后”, [1]已经明显不适应时代的发展,急需抓紧解决。

  总而言之,修改并完善相关国家机构的组织法以及组织体系,健全国家机构组织制度,既是党中央作出的重大战略决策,也是新时代坚持和完善发展人民代表大会制度的必然要求,要将多年来的成功做法和有益经验加以总结和提炼,使之转变为法律规定。这有助于充分体现理论与实践创新成果,从而更好地保证和实现人民当家作主,落实新时代国家机构组织法定原则,更加切实而稳健地实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  二、关于修改和完善《全国人大组织法》

  1982年12月10日,《全国人大组织法》审议通过,一共4章40条。这是与现行《宪法》在同一次会议上通过的一部重要法律。

  (一)迫切需要修法

  现行《宪法》已经有了5个修正案,《全国人大组织法》颁布实施后未作修改,但是在实质内容上却有了修改和突破。陆续颁布的一些法律基于自身的完整性,分别就全国人大及其常委会有关组织、职权、工作程序等作了不同程度的补充和完善。这实质上就是对《全国人大组织法》的修改,但在形式上却对该法“置之不理”,并没有作出相应的改变。其实,在此过程中至少有过两次修改完善的考虑。

  一是,1982年12月9日,五届全国人大法案委员会所作的《关于四个法律案的审查报告》中指出:“由于宪法刚刚通过,根据宪法制定的这几个法律案的一些具体规定可能还不很完善,以后可以根据实践经验进一步补充修改。”[2]

  二是,1989年3月,在制定《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)的过程中,关于由全国人大常委会“决定列席会议人员名单”的相关问题中指出:“建议今后修改全国人大组织法时作相应的修改”。[3]2020年8月、12月全国人大常委会会议分别对《全国人大组织法(修正草案)》进行了初次审议和二次审议,并决定在2021年3月十三届全国人大四次会议中进行提请审议并且对其它程序性事项进行完善。

  (二)存在的主要不足和局限

  1.总体上过于原则,存在疏漏之处。《全国人大组织法》虽然在全国人大及其常委会的组织还有工作程序之中作了一系列具体安排并作出相关规定。但是,一些条文比较粗疏,可操作性和可执行性还不够强。特别是作为一部组织法却未对机构设置、职权及其运行等予以规定。同时《全国人大组织法》颁布实施之后,陆续制定的有关法律中的规定既过于分散,显得“支离破碎”,又存在重复或矛盾,所形成的“错位”给法律的适用带来了不同层面的困难,并在一定程度上影响了法律的严肃性以及权威性。

  2.有关机构的规定不够全面细致。(1)关于专门委员会的设立。在六届全国人大依据宪法设立了6个专门委员会,在七届全国人大上增设内务司法委员会,之后,又陆续增设了3个专门委员会。(2)关于代表资格审查委员会。其性质和法律地位在一定程度上是模糊的。(3)关于常委会设立工作委员会的规定,也存在法律法规缺位的问题,没有充分体现工作委员会设置的必要性。

  3.有关机构职权的规定缺失。(1)关于大会主席团的职责(或职权)。《全国人大议事规则》中有这样的规定,但是《全国人大组织法》并未对主席团的“职权范围”(职责)作出明确规定。(2)《宪法》和《全国人大组织法》都没有规定国家机构领导人员的辞职问题,也没有规定国家机构领导人缺位时如何确定代理人选的问题,后来《全国人大议事规则》对全国人大的这一职权作了规定。(3)全国人大常委会相关职权同样规定得不够细致。《全国人大组织法》第二十二条规定,全国人大常委会行使宪法规定的职权,但在实践中还存在其他法律赋予常委会以职权的情形。(4)关于专门委员会的职责和任务。《全国人大组织法》对全国人大专门委员会的任务以及职能有了相对明确的规定,但这仅仅是重复了《宪法》的规定,在实际工作中并不仅限于此。

  4. 有关工作制度(规则)的规定粗疏。(1)《全国人大组织法》也明确规定了全国人大及其常委会如何开会等议事制度和程序。在《全国人大议事规则》修正案和《全国人大常委会议事规则》修正案生效之后,《全国人大组织法》中的有关规定依据新法优于旧法的法律原则在实践中不再适用,但相应的工作制度(准则或规则)却不全面。比如,信息公开制度。(2)该法关于专门委员会议事规则和工作制度的规定过于简单,涵盖面不足。尽管全国人大各专门委员会在实践的过程中先后制定了议事规则(或工作规则),但规定之间差异较大,也很难达到规范统一。

  (三)一些具体意见和建议

  《全国人大组织法》的修订,为更好保持法律之间的协调一致,可以考虑与全国人大及其常委会两个议事规则等法律的修改完善结合起来,统筹考虑,共同推进。

  1.完善该法的结构。可以考虑增加一章,作为“总则”。主要内容有:(1)明确制定该法的宪法依据;(2)明确党的全面领导;(3)关于机构、职能等重要的事项都要通过法律的方式明确并将其法定化,体现依法治国的重要理念;(4)增加有关自身建设的规定。此外,该法第一章的章名为“全国人民代表大会会议”,与所规定的实际内容并不完全吻合,逻辑上也难以自洽,建议修改为“全国人民代表大会”。

  2.明确有关机构的设置。充实对有关组织的规定,使其“名副其实”。(1)明确规定专门委员会的设置,如果无需在《宪法》中体现专门委员会设置的变化情况,那也应当在《全国人大组织法》中加以明确,将这些新增委员会一一列入;(2)关于专门委员会的产生,建议10个专门委员会同时在预备会议上产生;(3)关于常委会中代表资格审查委员会的制度完善则需要博采众长,吸收《选举法》和《地方组织法》中的相关规定,从而使体系更为完善;(4)可以让每一名常委会委员至少参加一个专门委员会,还可以让一名常委会委员选择参加一个以上的专门委员会,此举不仅有利于专门委员会的专业性的提升,更有助于使其活力增强;(5)增加调查委员会,吸纳《全国人大议事规则》第六章“调查委员会”之内容,使其单独成项;(6)明确常委会工作委员会并在法条之中列明,提供清晰而明确的法律依据。

  3.补充完善有关职权或职责的规定。(1)对全国人大主席团的职责,作出明确细致的规定;(2)对全国人大常委会的职权进行补充和细化,即明确规定“全国人大常委会行使宪法和法律规定的职权”。同时,还应对全国人大常委会开展的选举、代表、对外交往、新闻宣传等工作职责以及自身建设作出规定;(3)对《全国人大组织法》第三十五条关于专门委员会副主任委员的任免规定予以补充;(4)补充完善全国人大专门委员会的职责规定,除了“研究、审议、拟订议案”,还应明确专门委员会在全国人大及其常委会领导下(协助)做好立法、监督、对外交往等方面工作职责;(5)将宪法和法律委员会职责单列一条,把全国人大常委会《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》的内容吸收进来,并明确废止该决定;(6)明确常委会工作委员会的职责,将有关文件中的规定吸收进来。

  4.补充完善有关工作制度规则的规定。(1)明确工作规则(或准则),根据《全国人大议事规则》规定:“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”这需要进一步强化全国人大及其常委会、各专门委员会的信息公开,切实增强透明度,保障和实现公众知情权;(2)细化和规范专门委员会的工作制度,有学者和专家建议依照法定的程序专门制定专门委员会议事规则,有一定合理性。当然,如果短期内不能制定统一的专门委员会议事规则,可以考虑在修改该法时研究专门委员会的组织制度和工作规范,对专门委员会权力的行使作出相应的规定,使其工作制度化、规范化,同时也体现科学民主的工作原则。十二届全国人大五次会议期间,人大代表提出了相关的议案和建议;(3)进一步明确当宪法和法律委员会审议法律案、财政经济委员会审查预算草案时,其他专门委员会应当如何参与审议(审查),以提高审议(审查)的科学性和民主性。

  三、关于修改和完善《国务院组织法》

  在1954年《国务院组织法》的基础上,1982年12月10日,五届全国人大五次会议通过了《国务院组织法》。该法没有分章,共11条。《国务院组织法》重申了《宪法》相关规定以外,还明确了国务院的会议制度、行为方式、国务委员的职责、国务院秘书长的设置、国务院部委的设置程序、国务院直属机构与办事机构的设置以及国务院各部门的领导副职制度等。

  (一)存在的主要问题与不足

  鉴于该法本身的历史局限性,法律条文粗疏,用语比较模糊,规定不够详尽具体,操作性不强等问题日益突出。

  1.该法的规定过于原则,不够明确具体。(1)该法的条文数量本来就不多,却有相当多的内容重复了《宪法》规定,这又进一步限制了该法的规定,使得内容很单薄,规定不完整、不全面,如对中央行政机关的类型、组织层次与管理幅度以及国务院的规模等方面的内容,有的没有规定,有的规定得不够全面;[4](2)有关副总理和国务委员的设置,该法并未对其数量、总理和副总理的关系以及副总理的权限进行明确的规定。

  2.形式上有欠缺。(1)该法只侧重于规定狭义上的国务院,没有对国务院组成部门的性质、法律地位等作出明确规定,特别是对中国人民银行行长没有相应规定;(2)相关法律中没有列举国务院各部门、各委员会具体的名称,而是沿袭全国人大及其常委会的决定方式并予以明确,每一届国务院根据中国国情进行改革和发展之时都需要对其机构进行调整。改革开放以来,已进行8次国务院政府机构改革,每次都是由全国人大或其常委会会议通过有关改革方案对国务院组成部门予以明确。1954年《国务院组织法》在法条中一一列举国务院各部门以及各委员会名称,之后的机构改革却并没有采取修改法律的方式,而是实行由全国人大或其常委会作出决定的方式。这一做法成为一种惯例延续下来。对于这种方式,有学者认为,这并不属于国家机构组织法的渊源形式。[5]

  3.有关规定存在着“多”“散”“低”(效力等级)等现象。以往对《国务院组织法》本身重视不够,涉及国务院的新规定不是对该法进行修改完善,而是弃之不顾,“另起炉灶”。法律的适用在此遇到阻碍和困难,从更大的层面来说影响着法律的权威性。(1)在单行法律中对有关国家机关组织、职权等作出规定。比如,《国防法》规定了中央军委的职权,《食品安全法》规定了食品安全委员会的职权;(2)《国务院工作规则》作出了对工作规则充实的相关规定,全新的一届国务院成立以后,往往都要通过新的《国务院工作规则》,涉及国务院的机构、职能、活动准则等内容;(3)由国务院履行法律授权的立法权限,规定各部委的职权和职责以及相应的任务。在实践中主要有两种情况:一是制定相关规定。其中,《国务院行政机构设置和编制管理条例》对《国务院组织法》中有关组织部门进行了较为深入的规定和细化,进一步明确了国务院行政机关以下的部门机关的设置程序,这就使国务院行政机构设置和编制管理更具可操作性。二是通过并发布“三定”方案(或规定)。1988年4月,第一次对国务院各部门进行“定职能、定机构、定编制”的工作,其组织架构主要是由国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制方案》(即“三定”方案,自1998年起更名为“三定”规定)来规定。国务院根据《国务院组织法》和全国人大通过的关于国务院机构改革方案,从中规定了中央各行政机关的职能配置和权力规范,但并没有从根本上解决职能重复、交叉问题,而且“三定”方案本身法律性质并不明确,既不是行政法规,也不是规章。[6]

  需要说明的是,“三定”规定制度有了新发展。2019年8月,中共中央印发《中国共产党机构编制条例》在这方面有了参照依据。习近平总书记强调:“各部门要严格按照‘三定’规定履职尽责”。 [7]

  (二)一些具体意见和建议

  有的学者建议,除了修改宪法外,还要着重完善中央行政组织法,即要求对作为第一层次的法律——《国务院组织法》作出相应的变动和规范。[8]有的学者建议,修改《国务院组织法》,并在此基础上制定《国务院部门组织法》,从而规范中央政府及各个部门权力的运行与配置。[9]

  关于充实《国务院组织法》的具体内容包括:(1)明确国务院机构设置,即以法律的形式来规定,并把相关行政法规的内容吸收进《国务院组织法》;(2)明确国务院副总理的职责权限;(3)鉴于金融在经济社会中的重要地位和作用,中国人民银行的法律地位虽然在《中国人民银行法》中作了规定,但也应当在《国务院组织法》中予以明确;(4)细化国务院议事规则和工作规则。

  此外,学界还在关注机关运行保障立法问题,也应落实党中央的有关决策部署,认真总结实践经验,完善相关规定。[10]

  四、关于修改和完善《地方组织法》

  改革开放以来,《地方组织法》修改次数较多,已先后进行过5次修改,最近一次是2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议,主要是贯彻落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的文件精神[11],对该法作了相应修改。

  有学者提出,应当结合实际情况,分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。还有学者提出废止《地方组织法》。在新时代,需要进一步对该法进行完善。

  (一)关于行政区划的规定

  现行《宪法》和《地方组织法》制定之初,实践中并没有设区的市这一级行政区划。但是,“市”这个概念却在实践中相当普遍。值得注意的是,人民政府市长的规定也没有作详细区分,而是笼统地称之为“市长”。为了满足实践中的需求,设区的市这一级应当被考虑进来。

  (二)关于地方人大的职权

  为适应深化国家监察体制改革的需要,相关的法律同样需要作修改。

  1.关于人大的职权。(1)关于市长的规定不够清晰明确,而且过于笼统,建议按照实际情况予以规定;(2)监察委员会主任应当依据宪法作出规定;(3)第二十一条中有关候选人的规定,应作相应修改完善。

  2.关于人大常委会的职权。(1)该法第四十四条第一款第(九)项和第(十)项中关于市长和副市长的表述,建议与前述人大职权的规定相一致;(2)增加其任免监察委员会副主任委员的权力。

  (三)关于地方政府的规定

  以往5次修改主要涉及第一章、第二章、第三章等内容,把目光聚焦于地方人大及其常委会有关组织与职权等方面的完善与更改,对第四章地方各级政府的修改较少。因此,要加强对该法的调查研究,着重补充完善有关地方政府的规定,既要贯彻落实党中央的决策部署,也要与《国务院组织法》的修改相衔接,保持协调一致。

  [参考文献]

  [1]张纪南.深化机构和行政体制改革[A].党的十九大报告辅导读本[M]北京:人民出版社,2017:301.

  [2]第五届全国人民代表大会法案委员会关于四个法律案的审查报告[Z].1982.

  [3]王汉斌.社会主义民主法制文集(上)[M]北京:中国民主法制出版社,2012:312.

  [4][6][8]应松年,薛刚凌.中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善[A].浙江大学公法与比较法研究所.公法研究(第一辑)[C]北京:商务印书馆,2002:13—19,4,20-21.

  [5][12]任进.国家机构组织法及其完善[A].李林.依法治国与法律体系形成[M]北京:中国法制出版社,2010:288,292.

  [7]习近平.习近平谈治国理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020:107.

  [9][13]江国华.中国纵向政权组织法治体系的解构与建构[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2016(3).

  [10]马怀德.机关运行保障立法的意义、原则和任务[J].中国法学,2020(1).

  [11]中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知[A].中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(中)[M]北京:中央文献出版社,2016:577—588.

  

作者简介

姓名:叶晓川 万其刚 工作单位:

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