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论我国社会救助法的基本原则 ——基于社会主义核心价值观融入的视角
2021年02月08日 11:30 来源:《行政管理改革》2021年第1期 作者:韩君玲 字号
2021年02月08日 11:30
来源:《行政管理改革》2021年第1期 作者:韩君玲
关键词:社会主义核心价值观;社会救助法;人的尊严

内容摘要:社会主义核心价值观;社会救助法;人的尊严

关键词:社会主义核心价值观;社会救助法;人的尊严

作者简介:

  [摘要] 社会救助法的基本原则体现了社会救助法的目的,与社会主义核心价值观具有高度的契合性。社会主义核心价值观融入社会救助立法时,在国家层面、社会层面和公民个人层面对确立社会救助法的基本原则发挥了价值引领作用。在社会主义核心价值观引领下,社会救助法应确立的基本原则是国家责任原则、保障基本生活原则、公民无差别平等救助原则和兜底性原则,其对社会救助的法治实践将发挥前瞻性的规范和指导作用。

  [关键词] 社会主义核心价值观;社会救助法;人的尊严;基本原则

  [基金项目] 国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入社会救助立法研究”(19VH013)。

  [作者简介] 韩君玲,北京理工大学法学院教授、博士生导师。

  引言

  法的基本原则是贯穿于整个法律的基本精神和灵魂,对法律的制定和实施发挥着长期的、前瞻的指导与规范作用,因而具有基础性原理的性质。特定领域部门法的基本原则,“应具备法律性、统率性、概括性、特殊性等属性”,[1]社会救助法的基本原则须反映社会救助的本质特征,体现该法的独特价值目标,唯有准确把握了社会救助法的基本原则这个“纲”,才能制定出一部社会救助的良法,为社会救助的行政和司法实践提供规范依据和方向指引。在社会救助领域,我国至今没有一部《社会救助法》,长期以来,主要由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》(1999年)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)、《农村五保供养工作条例》(2006年)、《社会救助暂行办法》(2014年)等发挥着具体保障公民社会救助权的作用。这些有关社会救助的行政法规中零散地明示或隐含了社会救助法的若干基本原则,主要包括:保障基本生活原则、国家责任原则、与其他社会保障制度相衔接原则、社会救助水平与经济社会发展水平相适应原则等。在这些基本原则中,有的原则仍不够明确或清晰,有的原则未能反映社会救助的本质特征。目前,《社会救助法》正在加紧制定中① ,该法律草案酝酿多年,数次易稿,表明了其立法的艰辛。在人民追求美好生活的新时代,社会救助制度的目的不仅在于发挥保障公民过上有尊严的最低限度生活的安全网之作用,而且应成为帮助公民脱离社会救助实现自立的助跳板。为了保障处于社会最底层的公民的基本生活权益,使其共享国家改革发展的成果,构建和谐共生的幸福社会,制定一部具有中国特色的社会救助法律意义非凡,其中明确该法的基本原则至关重要。并且,法律基本原则“应该得到遵守,并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势,而是因为它是公平、正义的要求,或者是其他道德层面的要求”。[2]就本质而言,“法律原则是法律目的的体现,在相当程度上,它和这个社会的主流观念是一致的,也是社会基本道德规范的统一”。[3]当下,我国正在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的建设,2018年5月中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,明确要求“推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系”,我国社会救助法的基本原则如何体现作为主流意识形态的社会主义核心价值观,即国家层面的价值目标“倡导富强、民主、文明、和谐”,社会层面的价值取向“倡导自由、平等、公正、法治”,公民个人层面的价值准则“倡导爱国、敬业、诚信、友善”,就成为亟待解决的新课题。鉴于此,本文试图在社会主义核心价值观指引下,结合社会救助的目的与特征,探究中国特色语境下我国社会救助法的基本原则之构成,阐释新时代其所肩负的指导与规范作用,以期为《社会救助法》的制定提供有价值的借鉴。

  一、国家层面的价值目标与国家责任原则和保障基本生活原则

  社会主义核心价值观在国家层面的价值目标“倡导富强、民主、文明、和谐”,这是中国特色社会主义国家的宏伟蓝图和建设愿景。在此价值目标的指引下,我国社会救助法应明示国家责任原则和保障基本生活原则。

  (一)国家责任原则

  1.国家责任原则之发展

  国家责任原则是世界公认的现代社会救助法的基本原则之一,近代社会保障法制的滥觞主要是以政府介入社会救济活动,并将其作为政府责任予以立法明确化为标志的,如一般认为1601年英国《济贫法》的颁布,意味着政府济贫责任首次被立法予以明确规定,但彼时并未承认获得救济是贫民的权利。国家责任原则的普遍确立是在二战后,许多国家将生存权作为基本权利规定在宪法中,基于生存权保障理念而确立了社会救助的国家责任原则。我国自现行宪法即1982年宪法施行以来,公民获得物质帮助权作为基本权利得以确认,并逐步通过具体的立法得到一定程度的保障。随着社会主义市场经济的发展,在城市产生了大量的下岗工人等生活贫困者,“人们希望国家承担起法律的责任,担负起消除命运不公的任务”。[4]为了维持城市生活贫困者的基本生活,1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》,明示了对城市生活贫困者的最低生活保障是基于公民获得物质帮助权的国家责任原则。此后,国务院还颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)、《农村五保供养工作条例》(2006年)、《社会救助暂行办法》(2014年)等,在这些行政法规中均体现了社会救助的国家责任原则,在人力、财力、物力等方面给予一定程度的立法保障。进入新时代,我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,在这个过程中,总有一部分人因各种原因而沦为社会的底层,成为社会的落伍者,其凭借一己之力难以维持与新时代发展相适应的有尊严的基本生活,并因此遭受社会排斥,无法融入社会生活。为了共享国家改革发展的成果,实现“富强、民主、文明、和谐”的国家目标,国家亟需建立解决相对贫困的长效机制,其中最有力的制度安排是,在维护人的尊严理念指引下,制定《社会救助法》,明确宣示社会救助的国家责任原则,即国家有义务对处于社会共同体中的底层群体实施社会救助,使其过上有尊严的基本生活,保证社会的和谐稳定发展。

  2.国家层面的价值目标对国家责任原则的新要求

  国家责任原则在我国社会救助的现行主要立法即《社会救助暂行办法》的总则中有所体现,表现在:第一,规定了社会救助的管理与实施体制,如具体明确了社会救助的管理部门和申请受理、调查审核部门及其职责。第二,规定了将社会救助资金及工作经费纳入地方政府财政预算的内容。但是,该暂行办法中有关体现国家责任原则的规定仍有待进一步贯彻和完善。在新时代,将我国建成“富强、民主、文明、和谐”的现代国家是社会主义核心价值观的最高体现,国家层面的这个价值目标对于我国社会救助法中国家责任原则的体现提出了新的要求。

  一方面,“富强、民主、文明、和谐”的价值目标要求中国特色的社会救助法应彰显基于维护人的尊严理念的国家责任原则。我国现行社会救助立法所体现的国家责任原则主要是基于我国现行宪法第45条公民获得物质帮助权的理念而确立,笔者认为获得物质帮助权是我国社会主义宪法对生存权的特色表达,其在我国社会救助制度建立和发展过程中发挥了重要的思想指引作用。但是,当社会发展到一定阶段,在解决相对贫困过程中获得物质帮助权作为指导思想或理念的局限性日益凸显,如现今我国社会的贫困更多地表现为相对贫困,其贫困的维度呈现多面性,既有物质的相对贫困,还有工作贫困、社会排斥等可行能力的缺乏,以致贫困者难以完全实现实质自由。并且,不可否认的是,主张生存权往往与财政的负担能力之间存在着一定的紧张关系,尤其是当经济的发展遇到阻力时,二者的矛盾表现突出。此外,过分强调生存权保障理念,容易将被救助者置于受保障的客体地位对待,[5]而“不关注穷人的想法和呼声,就很难从符合穷人生活实际的角度开展针对性帮扶,以及进行合理性研究”。[6]为了实现社会主义核心价值观在国家层面的价值目标,在建设“富强、民主、文明、和谐”国家的过程中,对处于社会底层的弱势群体,应倾听其有关基本生活的诸种诉求,维持其体面的、有尊严的最低限度的基本生活,这是现代国家的文明底线和义不容辞的责任。为此,社会救助法应更新生存权理念,代之以维护人的尊严理念,并基于该理念确立国家责任原则,保障贫困者过上具有人的尊严的基本生活。

  另一方面,在“富强、民主、文明、和谐”的价值目标指引下,我国社会救助法中应充分体现和贯彻国家责任原则。具体而言,第一,社会救助法应明确国家是实施社会救助的唯一法定义务主体,至于其他社会组织或个人等社会力量,其在社会救助中发挥协助政府的补充作用,承担道义的责任。[7]有必要指出的是,强调国家责任还意味着不得将国家责任转嫁于社会组织或个人等社会力量,谋求其提供财政支援。[8]第二,在社会救助工作的具体分工中,亟待明确社会救助管理部门之间的关系,提高社会救助行政效率,而且,要明确社会救助的具体实施部门,在《社会救助暂行办法》中仅规定了社会救助的管理部门和申请受理、调查审核部门,社会救助的具体实施部门不甚明确。还有,居(村)民委员会作为协助组织,在接受有关社会救助事务的行政委托时,其法定依据不明,对此,应予以明确,防止一些地方政府以行政委托的方式推诿本应由其履行的社会救助责任。第三,在社会救助资金的分担上,《社会救助暂行办法》对中央和地方政府的财政责任规定不明晰,今后立法须厘定中央与地方政府的社会救助资金分担类别和比例,使社会救助的国家责任落到实处。

  (二)保障基本生活原则

  1.保障基本生活原则的发展

  该原则亦被称之为最低生活保障原则,是从生存权保障的生活内容方面强调的基本原则。关于现代社会救助法中的保障基本生活原则,应首先立足于保障生存权的角度来理解,其既非1834年英国《新济贫法》所宣示的劣等待遇原则,亦非绝对贫困视域下的最低限度生活原则,而是相对贫困视域下保障人之所以为人的最低限度的基本生活原则。在社会救助法的实施过程中,直接体现该原则内容的是最低生活保障标准。然而,对于最低生活保障标准的制定。法律的规制并不多见,长期以来,该标准的确定被视为由政治决定① 。但是,进入21世纪以来,最低生活保障标准的法定化问题受到了高度的关注,德国于2011年颁布了《基准额算出法》,对最低生活保障标准的制定专门以法律的形式进行规范;日本生活保护基准中的老龄加算因被废除而引发了系列生存权诉讼;[9]近年来,我国民政部亦在最低生活保障标准法定量化方面付出了诸多的努力。进入新时代,我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,最低生活保障标准亦须反映时代变化的要求,发挥缩小社会差距的作用。国家保障最低限度的基本生活之内涵,不应仅限于经济性或物质性的给付,还应包括服务给付乃至精神性援助或关怀。随着我国国力的增强,从相对贫困角度确定与调整最低生活保障标准就显得尤为重要。在此,有必要提及的是,《社会救助暂行办法》第2条中规定了社会救助水平与经济社会发展水平相适应条款,该规定往往被视为是社会救助法的基本原则之一。笔者以为,该规定并非贯穿社会救助法始终的基本精神,未体现出社会救助法的独有特征,其反映的仅是不证自明的客观现实要求,因为超出一国经济社会发展水平的社会救助标准既非公正,亦不可持续。因此,该规定不宜视为社会救助法的一个基本原则。

  2.国家层面的价值目标对保障基本生活原则的新要求

  现代国家基本建立了社会救助或最低生活保障制度,其实践表明,“对危险的抵御和遏制尚不足以制造出安全。只有当把危险所可能出自的人群融入社会,安全才会产生”。[10]我国进入新时代后,建立有效应对相对贫困的机制是摆在国家面前的重要任务。长期以来,保障最低限度生活的标准往往着眼于贫困者实际的最低限度物质生活需求,对贫困者可行能力的实现、体面生活及社会融入的需求重视不够。社会主义核心价值观在国家层面的价值目标要求保障基本生活应体现文明的基本生活标准,即不仅应体现物质性和文化性最低限度的生活需要,而且应体现服务性和心理或精神关怀的最低限度的生活需要。在新时代社会主义核心价值观指引下,维护人的尊严理念对促进建立富强文明社会所发挥的作用已超越了生存权保障理念。为了贯彻保障基本生活原则,在社会救助法中,应合理设定社会救助的项目种类和范围,对社会救助标准的制定进行立法规范,如从制定的主体、内容及程序等方面予以明确规定,防止行政机关恣意行使标准制定的自由裁量权。[11]

  二、社会层面的价值取向与公民无差别平等救助原则

  社会主义核心价值观在社会层面的价值取向“倡导自由、平等、公正、法治”,其要求我国社会救助法应体现公民无差别平等救助原则,以实现在保障贫困者基本生活方面的社会公平与正义。

  (一)公民无差别平等救助原则的发展

  平等原则首先是宪法规定的原则,但是,在我国社会救助法中确立无差别平等救助原则具有特殊的意义和必要性。社会救助法中的公民无差别平等救助原则是指,凡是我国公民,当其基本生活陷入贫困状态时,国家应一律平等地实施社会救助,不得因人种、身份、信仰、门第、性别、地域等进行差别对待。在我国社会救助法中明示此原则,并非是简单地对宪法中该条规定的重申,而是客观反映了我国社会救助法律制度构建过程中所面临的中国特有问题。1949年以来至21世纪初期,我国的社会救助制度不仅呈现碎片化的状态,而且实行城乡二元制度结构。对此,仅从相关法规或政策性文件的名称便可窥见一斑,譬如,《城市居民最低生活保障条例》(1999年)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)、《农村五保供养工作条例》(2006年)、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)等,直到颁布《社会救助暂行办法》(2014年),我国才终结了半个多世纪以来有关社会救助的城乡二元制度结构,在立法形式上实现了城乡公民无差别平等地获得社会救助的制度统一,这是一个巨大的历史进步,具有里程碑式的标志意义。社会救助法确立公民无差别平等救助原则,有助于打破长期以来社会救助的慈善施恩观念,确立生存权保障思想,体现社会救助制度的公平正义,是我国社会主义核心价值观社会层面的价值取向在社会救助法中的原则表达。但是,在该暂行办法中并未明确宣示公民无差别平等救助原则,导致地方层面有关社会救助的地方性法规、地方政府规章及行政规范性文件中,仍存在着有违公民无差别平等救助原则的内容,地方政府在社会救助的行政实践中,侵犯公民社会救助权的做法时有发生,公民社会救助权的平等保障观念仍有待普及和深入。

  (二)社会层面的价值取向对公民无差别平等救助原则的新要求

  社会救助法坚持和贯彻公民无差别平等救助原则,这是社会主义核心价值观的必然要求,平等保障公民的社会救助权,是将维持社会和谐与稳定这个政治目的转化为法律规定的适当表达。为了贯彻公民无差别平等救助原则,今后不仅应在社会救助法中明示该原则,而且应从以下两方面着手落实该原则。

  第一,应明确申请社会救助的居住地主义,取消户籍限制。户籍制度是对公民实施的人口管理制度,我国计划经济体制下形成的户籍制度对社会管理发挥了重要作用,但随着市场经济发展带来的人口大规模流动,其弊端饱受诟病,不少地方已进行了一定程度的户籍制度改革。但是,在我国现行社会救助的相关立法规定中,户籍仍成为申请诸多社会救助项目的要件之一,不少地方在实施社会救助时,以是否具有当地户籍为申请条件,将居住在本地的非本地户籍的贫困者排除在社会救助对象范围之外。如申请最低生活保障或特困人员供养者,须向户籍所在地的乡镇政府或街道办事处提出① ;再如面对突发性、紧迫性、暂时性生活困难,《社会救助暂行办法》未明确规定应向何地的基层政府相关部门提出,导致实践中大部分地方规定临时救助须向户籍所在地或居住地基层政府相关部门提出,而规定可向急难发生地基层政府相关部门提出临时救助甚少。据统计,2018年我国共实施临时救助1108.0万人次,其中救助非本地户籍对象仅为9.4万人次。[12]诸如此类规定,居住于同一地区的我国公民因基本生活陷入困难境地而向当地政府申请最低生活保障时,因无本地区户籍而无法获得最低生活保障待遇,这实则为户籍歧视,此做法实质上是限制贫困者的自由,“自由,就是有权行动。……使人自由,就是使人生存。”[13]我国社会主义核心价值观在社会层面的价值取向“倡导自由、平等、公正、法治”,今后,在制定《社会救助法》时,应明确社会救助的申请以居住地主义为原则,急难发生地主义为例外,废除向户籍地基层政府相关部门提出申请的相关规定,平等保障所有基本生活陷入困难境地公民的社会救助权① ,为实现被救助者的实质自由提供公平的条件。

  第二,实现社会救助标准的平等性和公平性。以最低生活保障标准为例,为了体现最低生活保障标准的平等性,应结束目前地方政府自行制定该标准的做法,规定由国家民政部统一制定该标准的算定内容和方法,并适当赋予地方政府对该标准制定的自由裁量权。为了体现最低生活保障标准的公平性,应具体区分各贫困家庭的类型和实际生活状况,摒弃原则上一律按人均收入比照标准补差的做法;对于有特殊生活需要的被救助者,应按照其实际生活需求制定救助标准,这是实质平等的必然要求。

  三、公民个人层面的价值准则与兜底性原则

  现代社会救助法律制度的目的在于,保障公民过上具有人的尊严的最低限度的基本生活,并帮助其实现经济自立、社会自立乃至人格自立。社会主义核心价值观在公民个人层面的价值准则“倡导爱国、敬业、诚信、友善”,公民对国家、社会和家庭及他人应尽到其应尽的责任和义务。在此价值准则指引下,社会救助法应体现兜底性原则。

  (一)兜底性原则的含义及在立法中的体现

  兜底性原则的含义是,社会救助强调国家责任,但其前提是个人首先应对自己的生活负责,在尽其所能、倾其所有之后,仍无法维持最低限度的基本生活时,国家才承担补足性的、次级性的救助责任。为此,该原则在德国社会救助法中被称为辅助性原则或次级性原则,在日本生活保护法中被称为补足性原则。我国《社会救助暂行办法》中未明确该原则,在学理上,有学者称之为补充性原则,认为其是指“国家或政府对社会弱者承担次位的救助义务”。[14]社会救助法坚持兜底性原则,表明了社会救助制度是社会保障制度的最后一道防线,是社会的最后一道安全网,其与国家责任原则并不矛盾,相对于社会救助权这个基本权利而言,国家负有社会救助的责任和义务;相对于公民与国家有关基本生活的责任顺序而言,首先公民应承担自己生活的责任。只有当公民履行该责任产生自身无法克服的生活困难时,其才能获得国家提供的社会救助。“无论是资本主义社会,抑或是社会主义社会,这是超越特定社会经济构成的普遍的社会生存形式”。[15]在社会主义核心价值观所倡导的“爱国、敬业、诚信、友善”这个价值准则的指引下,社会救助不仅应保障公民最低限度的基本生活权利,而且应成为帮助公民过上自主性生活的助跳板,这才是建立解决相对贫困机制的有效办法。为此,我国的社会救助法应鲜明地体现这一价值准则,明确社会救助虽然是国家的责任,但并不意味着公民不承担任何责任,公民首先应为过上具有人的尊严的最低限度生活而努力,避免产生因“政府主导型”的贫困治理模式所导致的贫困者内生动力不足等问题。[16]在我国有关社会救助的现行立法中,该原则未明确予以体现,而与之有关的收入认定、赡养、扶养、抚养义务履行与社会救助的关系、被救助者的义务等内容,在《社会救助暂行办法》中无具体规定,在《城市居民最低生活保障条例》第2条第2款中将法定赡养人、扶养人或抚养人的赡养、扶养或抚养费用纳入收入的范围之中。此外,在我国地方性法规、地方政府规章或行政规范性文件中相关规定内容各地并不统一,侵犯公民社会救助权的规定亦不鲜见。

  (二)公民个人层面的价值准则对兜底性原则的新要求

  在社会主义核心价值观有关公民个人层面的价值准则指引下,为了贯彻兜底性原则,充分发挥公民作为社会救助法律关系主体的能动性,合理地规范公民与国家的关系,在社会救助法上应重点解决以下几个方面的问题。

  第一,应科学细化规定收入认定规则。收入认定规则科学合理与否、可操作性如何,关系到能否精准识别社会救助对象,并激励有劳动能力的被救助者尽快回归劳动力市场,实现自立。申请社会救助的公民按规定须如实申报收入和财产,由地方政府相关部门进行收入认定。《城市居民最低生活保障条例》第2条第2款规定,收入是指家庭成员的所有货币和实物收入,《社会救助暂行办法》第10条规定,收入认定包括收入状况和财产状况的认定。为了维持最低限度的基本生活,原则上公民应以家庭为单位将其可支配的现金收入、股票、有价证券及房产等动产和不动产如实向基层政府相关部门申报,只有家庭成员被认定的人均收入在最低生活保障标准以下时,政府对其才按实际的生活困难程度实施最低生活保障。在国家层面,民政部等发布的《城市低收入家庭认定办法》(2008年)第8条对家庭收入和家庭财产进行了界定;民政部和国家统计局发布的《关于在脱贫攻坚中切实加强农村最低生活保障家庭经济状况评估认定工作的指导意见》(2019年)对农村最低生活保障家庭的收入和财产评估认定方法进行了具有可操作性的规定。但是,目前的收入认定内容规定仍较粗疏,对于不计入家庭收入的收入项目内容规定范围较窄,特别是,如何从帮助有劳动能力者自立的角度,确定其可免除计入收入的收入项目几乎没有规定,导致一些有劳动能力者产生救助依赖思想,不利于其回归劳动力市场。此外,对于可期待的收入是否应列为收入,在国外司法实践中一直都是有争论的问题,对此我国的收入认定也应予以合理的回应。

  第二,处理好亲属赡养、扶养、抚养义务与社会救助的关系。这实质上是要求厘清个人责任和国家责任的关系。如前所述,目前在国家层面,《社会救助暂行办法》对此规定语焉不详;《城市居民最低生活保障条例》第2条第2款中虽将“法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费”明确列入收入范围,但若社会救助的相关立法规定仅止步于此,则立法的意义不大。在地方层面,有的省一级地方性法规中明确规定本地区社会救助“与法定赡养、抚养、扶养相结合,促进救助对象自助自立”① 。此规定暗含了亲属赡养、扶养、抚养义务与社会救助的关系定位,颇具强调个人责任之倾向;有的地方政府规章规定,对于申请救助者的法定赡养人、扶养人或者抚养人有赡养、扶养、抚养能力而未依法履行相关义务的,不得批准申请救助者获得最低生活保障待遇,已批准的,应停止给付相关待遇②。质言之,将此类申请救助者明确列为不予救助的对象。需要警惕的是,此规定意味着有能力履行赡养、扶养、抚养义务者须承担生活陷入贫困的被赡养、扶养、抚养者的救助责任,即使超出其能力范围亦是如此。这本质上是将有无能力赡养、扶养、抚养义务者作为申请社会救助的实质要件来对待,是对社会救助国家责任的推诿表现,与保障生存权理念相背离,现实中大量发生的老年人“事实贫困”问题即为例证。为了处理好亲属赡养、扶养、抚养义务与社会救助的关系,以社会主义核心价值观为指引,公民应本着“诚信、友善”的价值准则履行个人责任,即在社会救助法中应明确公民在自身能力范围内首先须对家庭成员尽到赡养、扶养、抚养义务,社会救助行政机关应在社会救助管理工作中核实赡养、扶养、抚养义务者的实际赡养、扶养、抚养义务能力,当义务人有能力履行但却不履行该义务时,行政机关无权强制其履行该义务,于此情形,行政机关只能先行实施社会救助,然后请求前者返还不当得利。[17]

  第三,明确被救助者的法定义务。被救助者是我国社会中的一员,社会主义核心价值观在公民个人层面所倡导的价值准则,对其同样适用。反映在社会救助法中,应处理好社会救助的兜底性和帮助被救助者自立之间的关系,为此,应明确被救助者的法定义务。目前,《社会救助暂行办法》中关于被救助者的义务规定存在着两方面的问题,一是义务规定零散,在“就业救助”一章第45条中规定了有劳动能力的被救助者不得无故拒绝工作的义务① ;在“监督管理”一章第58条中规定了如实申报家庭收入和财产状况义务,第59条规定了说明情况和提供证明材料义务。二是缺乏促进被救助者自立的义务内容。社会主义核心价值观倡导公民敬业和诚信的价值准则,对于作为公民的被救助者而言,在社会救助的实施过程中,为了贯彻兜底性原则,根据权利义务相一致的法理,应专章明确规定其所负有的法定义务,这些义务主要有:基于诚实信用原则,被救助者负有如实申报和报告义务、服从救助管理机关指导和指示义务;基于生活自己责任原则,被救助者负有通过厉行节约、辛勤工作等手段努力维持和提高生活的义务。

  第四,为了贯彻兜底性原则,还应在立法中解决好社会救助与其他社会保障制度相衔接的问题。具体包括两个方面:其一,处理好《社会救助法》中所规定的救助与其他法律中涉及相关救助的规定二者之间的关系。前者是社会救助的基本法,后者是社会救助的相关法,当二者产生竞合时,应优先适用后者的相关救助规定。其二,处理好社会救助制度与其他社会保障制度的衔接关系。主要包括通过立法解决好社会救助与社会保险、社会福利等之间的制度有机衔接问题,使保障公民基本生活的社会安全网织密织牢。有必要指出的是,不应将“与其他社会保障制度相衔接”单独作为社会救助法的一项基本原则来对待,其可以被兜底性原则所吸收。

  结语

  本文立足于我国社会主义核心价值观融入社会救助立法的视角,对社会救助法的基本原则进行了全面的审视与阐释。笔者得出的结论是,社会主义核心价值观与社会救助法的基本原则具有高度的契合性,在社会主义核心价值观指引下,可以澄清或纠正有关社会救助法的基本原则之既往理论认识,明确社会救助法的基本原则应由国家责任原则、公民无差别平等救助原则、保障基本生活原则和兜底性原则所构成,其对社会救助的行政和司法实践将发挥深刻而长远的规范和指导作用。今后,社会救助法治实践的开展与社会主义核心价值观的融入互动将通过社会救助法的基本原则这个媒介而进行,为此,关于社会救助法的基本原则之研究还有待进一步深入下去。

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  [16]林闽钢.激活贫困者内生动力:理论视角和政策选择[J].社会保障评论,2019(1).

  ①根据“全国人大常委会2020年度立法工作计划”,《社会救助法》已被列为全国人大常委会2020年初次审议的法律案之一。

  ①如日本最高裁判所于1967年5月24日在朝日诉讼的判决中指出,有关健康的、具有文化意义的最低限度生活之认定判断,其适当与否的问题即使追究政府的政治责任,亦不直接产生违法的问题。直至进入21世纪初期,日本最高裁判所在因废除老龄加算而减低最低生活保障标准所引发的系列生存权诉讼中,终于对最低生活保障标准制定过程的审查态度发生了些许变化。

  ①《社会救助暂行办法》第11条、第16条。

  ①在现实层面,为了解决居住地主义与财政分权的矛盾以及社会救助平等性与财政分割的矛盾,相关的财政制度改革亦需要配套进行。

  ①参见《上海市社会救助条例》(2018年)第3条。

  ②参见《长沙市最低生活保障办法》(长政发[2017]13号)第7条(三)项。

  ①即“无正当理由,连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的,县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。”

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姓名:韩君玲 工作单位:

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