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中国古代监察机关的权力地位与监察法
2017年01月12日 15:24 来源:《国家行政学院学报》 作者:张晋藩 字号

内容摘要:

关键词:监察机关;监察权;监察法;治吏;立法监察;行政监察;司法监察;官吏腐败;中华法系

作者简介:

  [摘  要]监察是中国古代职官管理的一项重要制度。中国古代监察机关,通过建立遍于全国的监察网络,统一行使监察权,不断提高监察的权威性;同时通过实施立法监察、行政监察、司法监察,不断扩大监察权力,实现了监察对象的全覆盖,形成了扼制官吏腐败的一道重要防线。中国古代监察法是中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察法的发展和监察机关权力的演变是相向的,同时也为后者开展监察活动提供了法律依据。中国古代监察法制可为当前的监察体制改革提供可资借鉴的历史镜鉴。

  [关键词]监察机关;监察权;监察法;治吏

  [中图分类号]D691.49   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2016)06-0007-08

  [作者简介]张晋藩,2011计划司法文明协同创新中心顾问,中国政法大学终身教授、博士研究生导师,中国政法大学法律史学研究院名誉院长。

  中国古代监察机关是产生于中华民族文化土壤之上的独立的政权机关,它以确定的工作对象——官和特殊的工作方式——弹劾非违、纠正缺失,而有别于一般的政权机关。监察机关经过漫长的发展过程逐渐由品格不高,甚至没有独立衙门的一般监察机关,跃升为与最高行政机关、最高军事机关并列,成为直属于皇帝的极具权威性的监察机关,并且受到历代皇帝的赞誉。例如唐睿宗说:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉。”[1]元世祖说:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”[2]在元朝,中书是最高行政机关,枢密院是最高军事机关,御史台不仅与之平列,而且还有权进行监督、纠弹,即所谓“医两手”。世祖的这个评价被称为“重台之旨”,为继任的元统治者所奉行。

  明初太祖朱元璋深知官吏贪渎危害百姓是元末农民大起义的起因,因而对监察机关十分重视。他曾面喻御史:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纲纪尽系于此,而台察之任尤为清要。”[3]

  皇帝以监察机关为自己的耳目,使它在国家机构中具有居高临下的态势,上可规谏君主,下可指参百僚,对国家政治得失、用人行政以及他们认为大利大害、应兴应革之事,均有发言权,并且受到最高统治者的保护。晚清预备立宪期间,进行了大规模的官制改革,对于都察院的存废,曾经发生争论,结果虽然废除了都察院所属的五城察院,却仍然保留了都察院的体制,说明它在统治者心目中的地位。

  其所以如此,不是偶然的:一者,监察机关所涉猎的范围,几乎覆盖了国家活动的方方面面,无论是立法、人事、行政、经济、司法、军事、仪制、文教等均需要接受监察与监督,从而在一定程度上维持了国家纲纪,制衡了国家机关之间的权力关系,推动了国家机器的正常运转。

  再者,通过御史监郡、监州和定期不定期巡按地方,形成了全国性的监察网络,使中央与地方的政令得以沟通、法律法规得以统一适用,并及时纠正管理的缺失与官吏的腐败,从而有效地维护了中央集权制度。

  三者,制定了严密的监察法。将监察权的行使纳于法定范围以内,做到了监察有据,奉行有准,打击了违法失职的官吏,整肃了官僚队伍的素质。以下就这三个方面的问题具体加以阐述。

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