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双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系
2019年02月27日 16:44 来源:《北京社会科学》2019年第2期 作者:黄建达 字号
关键词:监察委员会;双重属性;国家机关;政治机关;人大

内容摘要:监察委员会是具有国家机关、政治机关双重属性的中国特色反腐败机构,国家机关是其法定属性,政治机关是其根本属性、第一属性。国家机关属性要求监察委员会须接受人大监督,政治机关属性则决定了其接受人大监督的方式与行政机关、司法机关有所区别。作为国家机关,监察委员会不能监督人大;而作为国家机关和政治机关,监察委员会可以监察人大机关工作人员。

关键词:监察委员会;双重属性;国家机关;政治机关;人大

作者简介:

   (作者单位:中国社会科学院)

   [摘要]监察委员会是具有国家机关、政治机关双重属性的中国特色反腐败机构,国家机关是其法定属性,政治机关是其根本属性、第一属性。国家机关属性要求监察委员会须接受人大监督,政治机关属性则决定了其接受人大监督的方式与行政机关、司法机关有所区别。作为国家机关,监察委员会不能监督人大;而作为国家机关和政治机关,监察委员会可以监察人大机关工作人员。

  [关键词]监察委员会 双重属性 国家机关 政治机关 人大

  [中图分类号]D523.4[文章编号]1002-3054(2019)02-0120-09

  [文献标识码]A[DOI]10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.190212

  国家和地方各级监察委员会的成立标志着中国特色国家监察体制的形成。国家监察体制改革是重新划分国家权力,是对国家机构的重大调整,是涉及国家政体人民代表大会制度的重大改革。从国家监察体制改革启动的那一刻起,监察委员会与人民代表大会的关系就成为改革者所必须妥善解决的问题,也是学界给予重点关注的问题。作为由人大产生的国家机关,监察委员会自然须同其他国家机关一样对人大负责、接受人大监督,这是民主集中制国家机构组织原则的内在逻辑,2018年新修改的《宪法》和新制定的《监察法》也对此进行了明确。然而,“政府体制的特点不仅由法律制度决定,同样也由法外制度决定。与仅能提供法律框架的法律相比,法外制度对政治体制产生的影响更大。”[1](P3)特别是在中国特色社会主义政治体制下,监察委员会作为执政党直接领导下的负有特殊使命的机构,其与国家权力机关之间的关系不仅仅是宪法和法律问题,更是重要的政治问题。要理清这种关系,关键在于准确把握监察委员会的特殊性,即其兼具的国家机关和政治机关双重属性。

  一、监察委员会是具有法定国家机关

  属性的政治机关(一)国家机关是监察委员会的法定属性

  监察委员会的国家机关属性是由其行使的权力——监察权的属性决定的。一方面,监察权作为一种反腐败权力,是国家监察体制改革中国家权力结构重构后出现的新型国家权力。国家监察体制改革前,国家层面的反腐败权力主要由行政监察机关(含预防腐败机构)和检察机关来行使。前者负责对行政机关及政府系统的公职人员进行监察,并负责政府系统的预防腐败工作,其他机关的公职人员则不在其监察范围之内;后者负责对公职人员的贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪进行查处,但没有对违纪问题进行查处的职责。在此种格局下,国家反腐败权力既不能实现对所有公职人员的全覆盖,又往往因分头办案、分阶段办案而出现权力分散、效率不高、衔接不畅等诸多问题。正是有鉴于此,国家监察体制改革将原属于行政机关、司法机关的反腐败权力整合塑造成新型的监察权,虽然权力归属发生了转移,权力性质和行使方式也有所变化,但并没有超出国家权力框架,监察权依然属于国家权力的范畴。另一方面,监察权是用以监察公职人员的,是对公权力进行监督的一种特殊公权力。监察委员会与其监察对象之间是一种单向的“监督—被监督”关系,且这种关系是具有明显强制性的,具体表现为监督方必须履行监督职责,被监督方必须接受监督,监督与被监督不以任何一方的意志为转移。这显然与社团监督、公民监督、舆论监督等社会监督方式不同,国家监察必须是一种以公权力为后盾的监督。基于此,监察委员会的国家机关属性最终以宪法和法律形式得以确立。修改后的《宪法》第123条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《监察法》第3条也作出类似规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。

  (二)政治机关是监察委员会的根本属性

  与其他国家机关不同的是,监察委员会被赋予了政治机关的定位。2017年11月,在国家监察体制改革实施一周年之际,《人民日报》刊发文章指出,监察委员会“是政治机关,不是行政机关、司法机关。”[2]2018年3月,在国家监察委员会诞生前夕,《中国纪检监察报》发表评论强调:“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,其性质和地位不同于行政机关、司法机关……监察委员会作为政治机关,政治属性是第一属性、根本属性,必须始终把讲政治放在第一位。”[3]不难看出,相较于国家机关属性,政治机关属性对于监察委员会更具实质意义。所谓政治机关,是指以讲政治为第一要求,以贯彻落实党的路线、方针、政策为首要责任,直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务的一类组织或机构。其中,“第一”“首要”“直接”是必须强调的鲜明特征。 目前,中国名称中含有“政治”的机构主要有三类,即党的中央政治局和中央政治局常务委员会,中国人民政治协商会议,军事机关、政法机关的政治工作部门。这三类机构均是直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务的,均可归诸政治机关的范畴。当然,政治机关应当包括但并不限于以“政治”命名的机构,包括监察委员会在内的其他组织或机构,凡是具备相关本质特征的,均可定性为政治机关。与立法、行政、司法等词不同的是,“政治”只是相关组织或机构的一个共同本质特征,并不能直接表明相关机构承担的具体职能。政治机关是政治概念,不是与立法机关、行政机关、司法机关等并列的宪法和法律概念。政治机关的定位一般不会由宪法和法律来赋予,而是由党的文件或其他重要政治性文件来确认。

  党的十九大报告强调:“人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁。”[4]“一个政党,一个政权,其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么,我们就要坚决防范和纠正什么。”[4]而深化国家监察体制改革、设立各级监察委员会,正是党基于此做出的重大战略部署。王岐山曾明确指出:“监察委员会实质上是反腐败机构……深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督,不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”[5]监察委员会肩负反腐败重任,其使命就是解决党面临的最大威胁,直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务,是典型的政治机关。按照中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的规定,国家监察委员会同中央纪委合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。实践中,各级监察委员会与同级纪委的领导班子基本重叠,两者的内设机构和派驻机构均合二为一。中央纪委指出:“纪委是政治机关,讲政治是第一位的要求” 。[6]这同样可以视为是对各级监察委员会的要求,纪委的政治机关属性也决定和印证了监察委员会的政治机关属性。

  二、双重属性视角下监察委员会

  接受人大监督的方式人民代表大会制度是中国的根本政治制度,人大作为国家权力机关,是中国民主集中制中的权力集中点,其他国家机关行使的权力都是由其分工出去的。因此,监督其分工出去的权力是人大的重要职权,也是其权力机关地位以及人民主权原则的重要体现。毛泽东曾形象地说:“我们的主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的,一定要服从全国人民代表大会,不能跳出如来佛的手掌。”[7](P228)按照宪法和法律,人大对其他同级国家机关实施监督的形式主要有审议工作报告、依法质询、组织关于特定问题的调查委员会、罢免或撤销职务等。其中,审议工作报告是对一个国家机关全面工作的监督,是对其依法履职情况和工作成效的集中检验,由人大的组成人员即全体人大代表共同完成,是人大最重要也最为人熟知的监督方式。在每年的全国人民代表大会上,国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长分别代表“一府两院”报告上一年度或上一任期的工作,颇为引人瞩目。

  作为国家机关,监察委员会由人大产生,行使的权力重要而集中,自然须接受人大监督,理论上也须像“一府两院”那样向人大报告工作。习近平总书记强调:“纪检监察队伍权力很大,责任很重,是监督别人的,更要受到严格的监督。”[8](P237)因此,当监察法草案公开征求意见时,针对于草案中关于人大对监察委员会进行监督的条款,有学者表达了看法、提出了建议。陈光中等认为:“《监察法(草案)》中没有规定监察委员会向本级人大及其常委会负责并报告工作,与人大及其常委会监督政府、法院、检察院的方式明显不同,大大削弱了各级人大及其常委会对本级监察委员会的监督。在《监察法》中也应明确要求监察委员会向人大作年度工作报告”。[9]姜明安也认为:“监察委由人大选举产生、自应接受人大的监督,这种监督不仅限于人大常委会‘听取和审议本级监察机关的专项工作报告’,还需要更进一步,监察委应像一府两院一样,每年向人大报告工作,接受人大代表的监督。”[10]2017年11月11日,在中国法学会有关研究会举办的“国家监察体制改革:宪法学与刑事诉讼法学的对话”学术研讨会上,宪法学界、刑事诉讼法学界多位知名学者又提出了类似建议。正式的《监察法》于2018年3月由全国人大通过,在人大对监察委员会的监督方面基本延续了草案内容,相关监督方式包括三种:一是听取和审议监察委员会的专项工作报告;二是组织执法监察;三是由人大代表或人大常委会组成人员依法就有关问题进行询问或质询。此外,《宪法》中关于人大及其常委会可以罢免监察委员会领导人员、在必要时可以组织关于特定问题的调查委员会等的规定亦可适用于监察委员会。因此,可以确定的是,无论是改革者还是学术界,对于人大与监察委员会之间的“监督—被监督”关系并无异议,有争议的是监督的具体方式,更确切地说是监察委员会应不应向人大报告全面工作。

  有媒体分析:“由于监委承担的反腐败工作具有特殊性,调查过程涉及大量党和国家秘密,涉及国家安全和国家利益,事关重大,保密要求高,不宜在人大会议上公开报告。”[11]其实,在中国,不向人大报告全面工作的国家机关还有中华人民共和国中央军事委员会,原因也正是“由于军事行为涉及国家机密,不宜报告工作”[12]。国家中央军委甚至也不用向全国人大常委会报告专项工作。军事工作的保密要求极高,无论是军队规模、军队建制、军费开支,还是军事战略、军事计划、军事行动等,确实均不适宜向数以千百计的人大代表或人大常委会委员作公开报告。相比之下,监察工作固然也有保密的必要,但其保密内容主要应是案件中涉及国家安全和国家利益的具体情节,而不是宏观性、总体性的监察工作计划、监察机关建设、监察工作开展情况以及工作成果等,而这些恰恰是人大需要听取和审议的内容。所以,保密需要只是问题的一个方面,监察委员会不向人大报告全面工作更重要的原因,在于监察委员会的政治机关属性,更确切地说是监察委员会和党委、纪委的特殊关系。

  监察委员会与同级纪委合署办公,不设党组,事实上是由同级纪委常委会代行党组职责,监察委员会的包括人事在内的重大事项是由纪委常委会研究决定的。以对财政部原副部长张少春的处理决定为例,通稿这样表述:“依据《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》等有关规定,经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准,决定给予张少春开除党籍处分;由国家监委给予其开除公职处分;收缴其违纪违法所得;将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉,所涉财物随案移送。”[13]其中,“经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准,决定”是统领,后面各条处理结果都是“决定”的内容。可见,纪委不仅有权作出关于党纪处分的决定,而且可以作出政务处分、移送司法机关等决定,只不过后面的决定要以监察委员会的名义按照法定程序付诸实施。纪委作为党的机构,代表党具体负责反腐败全面工作,符合中国政治实际和党的归口管理制度。大到监察委员会的工作规划、计划,小到具体案件的研究处理,乃至机关内部党建和干部队伍建设,事实上都是纪委的职责范围。概括监察委员会和纪委的关系,应当是对内融为一体,对外明确分工,事实上的一个主体,程序上的两个主体。一个主体是政治实质,两个主体是“法”的要求。监察委员会本质上是党的反腐败工作机构,这是加强党对反腐败工作的集中统一领导的内在要求和具体体现。

  由党的纪委负责纪检监察全面工作,是中国特色监察权的行使方式,其正当性来源于党管干部原则。[14]党管干部原则是中国干部人事工作的根本原则,是党的领导在干部人事工作中的重要体现,其核心内容是由各级党委管理和推荐重要干部,加强领导班子和干部队伍建设,简言之就是党对干部选任工作的领导。与干部选任同样重要的是干部监督,二者共同构成了党管干部原则的一体两面。党对干部选任工作的领导是全覆盖的,其选任的干部并不限于党员干部和党的机关的干部,同样也包括非党干部和国家机关、政协机关、人民团体、企事业单位等的干部。相应地,党对干部监督或者说是对反腐败工作的领导可以是并且必须是全覆盖的。在干部选任过程中,党的机关的干部可以由党直接任命,其他类型机关的干部则要经过《宪法》、法律、相关章程等规定的必要程序。而在干部监督过程中,违纪党员和党的机关的干部可以由党(主要是各级纪委)按照党内法规直接给予党纪处分,违纪违法的非党干部、其他类型机关的干部则要由监察委员会按照法定权限和程序给予政务处分甚至移送司法机关。选任和监督在内容上是相互对应的,在对干部的管理程序上是一脉相承的,两个方面结合起来才是党管干部原则的完整展现。

  “在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下,第一位的是党委的领导和监督。”[8](P237)在各级党的代表大会上,纪委都会报告上一任期的全面工作;在中央全会或地方各级党委全会上,纪委有时也会报告上一阶段的全面工作。在监察委员会成立前,纪委报告的内容涵盖党内纪检和行政监察工作,监察委员会成立后自然会涵盖国家监察工作。党对监察工作的监督远不止这些。在日常工作中,党委书记还会“定期主持研判问题线索、分析反腐形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、做出处置决定等环节审核把关,随时听取重要事项汇报” ,[8](P237)这既是党委领导、主导监察工作的重要体现,也是对监察工作的有效监督。国家监察工作与党内纪检工作水乳交融,共同构成党和国家纪检监察工作的整体,监察工作难以从中完整地剥离出来。如果监察委员会向人大报告全面工作,报告的内容将难以确定。就连主张监察委员会向人大报告全面工作的学者,也意识到“监委会向人大报告工作,也可能面临新的问题,如报告哪些内容;报告内容中是否包括合署办公的纪委工作”[15]。监察委员会向人大报告全面工作势必会报告纪委乃至党委的工作,这将在很大程度上形成人大对党的反腐败工作的全面监督,这显然是与党的领导地位和中国的政治逻辑不相符的。相比之下,监察委员会向人大常委会报告专项工作则可以有效避免这一问题。

  按照中央纪委国家监委对《监察法》的释义,各级人大常委会可以选择若干关系改革发展稳定大局,关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,监察委员会也可以主动向其报告专项工作。[8](P239)这是综合《监察法》和《人大常委会监督法》做出的解释。相较于向人大报告全面工作,这不仅可以缩小报告内容的知悉人员范围,一定程度上满足保密要求,更重要的是,人大常委会可以有针对性地就需要听取和审议的问题做出适当选择。比如各级人大常委会可以侧重于选取法律问题听取报告,诸如《监察法》有关具体规定(如建立监察官制度)的落实问题,监察委员会执法的程序合法问题,监察工作与司法工作的衔接问题等。在采取组织执法检查、提出询问或质询等监督方式时,同样应针对单纯的法律层面的问题,就事论事地履行监督职责,尽量避免选取政治性明显的问题。实践中,国家和省级监察委员会尚未向人大常委会作过专项工作报告,而市、县级层面已经在作积极探索。2018年7月24日,荥阳市监察委员会向市人大常委会作专项工作报告,市委常委、纪委书记、市监委主任王峰介绍了监察体制改革进展和市监委各项工作开展情况;2018年7月27日,武汉市黄陂区人大常委会听取区监委关于监察体制改革试点情况的专项工作报告等。从目前掌握的资料来看,各地监察委员会有以专项工作报告的名义事实上报告全面工作的,有以纪委监委双重名义向人大常委会报告工作的,有向人大常委会主任会议、人大常委会党组汇报工作的等等,这些做法或与《监察法》精神不符,或根本于法无据,或不符合中国政治实际。对此,全国人大常委会应当适时出台相关指导意见予以规范,或者由国家、省级监察委员会通过具体实践就专项工作报告的程序和内容做出引导和示范。

  三、双重属性视角下监察委员会

  对人大机关工作人员的监督监察委员会作为国家监察机关,其监察对象为包括人大机关工作人员在内的所有行使公权力的公职人员。有论者提出:“监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢?”[16]特别是人大作为国家权力机关,监察委员会监察人大机关工作人员会不会形成事实上对人大的监督和制衡,是否会构成对国家权力机关地位的挑战?对于这一问题,可从以下四个层次进行理解。

  (一)人大不应受监察委员会的监督,这是由监察委员会作为国家机关的宪法定位决定的

  一方面,人大自身不应受监察委员会监督。中国的政体是人民代表大会制,人民通过选举代表组成各级人大,代表人民行使国家权力,向人民负责、受人民监督。在国家机构中,人大居于最高宪法地位,是行政、监察、司法等其他国家权力的来源,同级其他国家机关均由其产生并对其负责、受其监督,这是中国政体与三权分立、五权宪法等的显著区别。人大是人民的代表,其他国家机关则是人民的公仆,各级人大与同级其他国家机关之间只能是单向的“监督—被监督”关系,同级其他国家机关均无权对人大进行监督和制衡。这是人大的权力机关地位的体现,也是人民主权原则的要求。因此,监察委员会作为国家机关,其对人大机关工作人员的监察应当以不构成对国家权力机关的监督为前提。

  另一方面,人大代表及人大常委会委员也不应受监察委员会监督。人大代表及人大常委会委员是人大及常委会的组成人员,如果监察委员会对全体代表及委员的履职情况进行监督,则会有监督国家权力机关之嫌。当然,人大代表及人大常委会委员并非不受任何监督,其依法应受选民和选举单位的监督,在其发生不当履职甚至徇私舞弊的行为时,应由“人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任,或是根据《代表法》的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务等”[17],构成犯罪的还须承担刑事责任。

  (二)人大机关的工作人员须接受监察委员会的监督,这是由监察委员会作为反腐败机构的政治机关属性决定的

  《监察法》第15条列举了监察委员的监察对象,其中与人大相关的主要是“人民代表大会及其常务委员会机关……的公务员”,具体包括:①县级以上各级人大常委会领导人员,乡、镇人大主席;②县级以上各级人大常委会工作机构和办事机构的工作人员;③各级人大专门委员会办事机构的工作人员。[8](P109)此外,各级人大机关一般还下辖一些参照公务员法管理的单位及其他事业单位,参公管理人员及事业单位管理人员也均在监察对象之列。中国共产党是中国的执政党,政权是党领导下的政权,人大机关处于党的领导之下,人大机关公职人员也是由党组织负责招录、培养、选拔、管理的,党和人大等国家机关紧密相连、荣辱与共。党员公职人员和党的机关公职人员的腐败会影响党的形象、损害党的执政基础,党外公职人员和包括人大机关在内的其他机关的公职人员的腐败同样如此。监察委员会对人大机关工作人员进行监督,既是其作为国家监察机关行使全覆盖的国家监察权的需要,也是其作为政治机关和本质上的反腐败工作机构,推进全面从严治党的内在要求。

  应当明确的是,人大代表及人大常委会委员不属于人大机关工作人员。人大机关工作人员是人大机关日常工作的处理者,纳入国家行政或事业编制,由财政负担其工资福利待遇。而各级人大代表及人大常委会委员分布于社会各界,人大及人大常委会开会期间履行代表或委员职责,闭会期间则从事其本职工作。有论者主张对“人大机关工作人员”作广义理解,认为其包括人大代表,人大代表也属于监察委员会的监察对象。结合《监察法》规定及中央纪委国家监委的解释可知,这种论断是与立法原意不符的。但是,由于人大代表及人大常委会委员,在人大机关工作人员中也会有一定数量的分布。例如,各级人大常委会的领导人员(委员长、副委员长,主任、副主任,秘书长等)必然是同级人大代表及人大常委会委员,属于监察委员会的监察对象。不过此类特殊代表及委员总体占比较小。

  (三)监察委员会监察人大机关工作人员不会构成对人大的监督

  人大机关工作人员并非人大及人大常委会权力的行使者,其从事的日常工作仅对国家权力机关的正常运转和权力行使起服务和辅助作用,其掌握和行使的公权力主要是机关内部的人事、财务等行政管理权。而人大及人大常委会拥有立法、选举、监督等宪法权力是由全体人大代表及人大常委会委员共同行使的,这与行政机关、司法机关分别拥有行政权、司法权并由其工作人员具体行使权力的状况是明显不同的。因此,监察委员会对行政机关、司法机关全体公职人员是否廉洁用权实施监察,一定程度上会构成对行政机关、司法机关自身的监督,但对人大机关工作人员进行监察,在法理上并不会构成对国家权力机关的监督。此外,人大及常委会不实行首长负责制,其议事决策主要是通过全体代表或委员集体表决进行的,人大机关工作人员中的代表或委员,包括领导人员每人也仅有一票,不具有特殊权力,难以起到决定作用。因此,对人大及人大常委会的领导人员进行监察也不会构成对人大的监督。但即便如此,在人大机关工作人员身份与人大代表及人大常委会委员身份发生竞合时,监察委员会仍应对两种身份及相应的权力职责详加区分,避免对人大代表及人大常委会委员进行监察。

  (四)对具有人大代表身份的公职人员的监察应适用特殊程序

  《代表法》规定,县级以上各级人大代表非经本级人大主席团(人大开会期间)或人大常委会(人大闭会期间)许可,不受逮捕或刑事审判。如果对其采取法律规定的其他限制人身自由的措施,也应经该级人大主席团或人大常委会许可。乡级人大代表如果被逮捕、受刑事审判、或被采取法定的其他限制人身自由措施,执行机关应立即报告人大代表所在的乡级人大。这是对人大代表执行职务的重要保障措施,体现了公安、检察院、法院等执法部门、司法机关等对人大的尊重。《监察法》规定了对监察对象的留置措施,这同样是一种法定的限制人身自由的措施。监察委员会本质上作为政治机关和党的工作机构,采取留置措施时须经本级党委书记批准,但其同时作为由人大产生的国家机关,在其对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施前后,在程序上应遵循代表法的规定,向相应的人大主席团或人大常委会报请许可或报告为宜。四、结语理清监察委员会与其他国家机关的关系,是深化国家监察体制改革、找准监察机关在国家机构中定位的内在要求。监察委员会与国家权力机关——人大的关系无疑是其中最重要的一对关系。监察委员会作为具有政治机关根本属性的国家机关,其与人大的关系不是《宪法》和相关法律所能完全框定和解释的。监察委员会应受到来自人大的监督,但由于其与党委、纪委的特殊关系,其接受人大监督的内容不宜是全面的,监督方式较之行政机关、司法机关也应有所取舍。监察委员会对人大机关工作人员进行监察,是党管干部原则和国家监察权全覆盖的共同要求,是监察委员会双重属性的重要体现,此种监察理论上不会构成对国家权力机关的监督,与人大和监察委员会之间单向的“监督—被监督”关系并不矛盾。承认并坚持监察委员会的双重属性,是正确认识并不断健全完善国家监察机关与国家权力机关关系的基本前提。

  注释:

  [1][美]弗兰克·古德诺(Frank J. Goodnow). 政府与行政——政府之研究[M]. 北京:北京大学出版社,2012.

  [2]国家监察体制改革试点取得成效[N]. 人民日报, 2017-11-06.

  [3]闫鸣. 监察委员会是政治机关[N]. 中国纪检监察报, 2018-03-08.

  [4]习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报, 2017-10-28.

  [5]姜洁. 实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督 [N]. 人民日报, 2016-11-26.

  [6]始终不忘“四个得益于”,牢固树立“四个意识”之四[N]. 中国纪检监察报, 2016-03-07.

  [7]中共中央文献研究室. 毛泽东年谱(1949-1976)(第二卷)[M]. 北京:中央文献出版社, 2013.

  [8]中央纪委国家监委法规室. 《中华人民共和国监察法》释义[M]. 北京:中国方正出版社, 2018.

  [9]陈光中,姜丹. 关于修改《监察法(草案)》的八点修改意见[J]. 比较法研究, 2017(6).

  [10]刘嫚,蒋小天.反腐学者姜明安:建议监察委“应”定期向人大作报告[EB/OL]. http://www.oeeee.com/mp/a/BAAFRD00002017111257810.html, 2017-11-12.

  [11]监委为什么向人大常委会作专项工作报告?[N].河北日报,2018-04-13.

  [12]陈斯喜,刘松山.宪法确立国家中央军事委员会的经过[J].法学,2001(2).

  [13]姜洁. 张少春严重违纪违法被开除党籍和公职[N].人民日报,2018-09-21.

  [14]莫纪宏. 国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究[J].中州学刊,2017(10).

  [15]韩大元. 论监察体制改革中的若干宪法问题[J].法学评论,2017(3).

  [16]刘小妹.人大制度下的国家监督体制与监察机制[J]. 政法论坛,2018(3).

  [17]秦前红.我国监察机关的宪法定位[J]. 中外法学,2018(3).

  The Relationship between the Supervisory Committee and the

  People’s Congress from the Perspective of Dual Attributes

  HUANG Jian-da

  (Graduate School,Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102248, China)

  Abstract:The Supervisory Commission is an anti-corruption institution with Chinese characteristics which has the dual attributes of state organs and political organs. While the attribute of state organs is prescribed by law, the fundamental and primary attribute of the Supervisory Commission is a political organ. The nature of a state organ requires the Supervisory Commission be subject to the supervision of the People’s Congress, and a political organ requires it to be supervised by the People’s Congress in a different way from administrative organs and judicial organs. As a state organ, the Supervisory Commission cannot supervise the People’s Congress, but as a state organ and a political organ, it can supervise the officials of the People’s Congress.

  Keywords:the Supervisory Commission; dual attributes; state organs; political organs; the People’sCongress

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